I SA/Wa 1047/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w G., złożyło skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 roku, znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia z dnia [...] stycznia 2012 roku (znak: [...]) stwierdzającą przejście na własność Gminy Miasta G. z mocy prawa nieruchomości położonej w G., oznaczonej km [...], obręb [...], jako działka nr [...] o pow. [...] m2, znajdującej się przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]. Powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872, z późn. zm.), przejście - z dniem 1 styczna 1999r. z mocy prawa - na własność Gminy Miasta G. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wydzielonej z działki nr [...], zapisanej w KW nr [...], położonej w G. przy ul [...], zajętej pod drogę - będącej własnością P. S.A. z siedzibą w G. Organ pierwszej instancji wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zgodnie z wykazem dróg zaliczonych do kategorii dróg lokalnych miejskich w województwie [...], określonych w Rozporządzeniu Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] czerwca 1996r., Nr [...], poz. [...]), ul. [...] położona w G. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich, które zgodnie z treścią art. 73 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. stały się z dniem 1 stycznia 1999r. drogami gminnymi. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, iż władztwo nad powyższą nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998r. zostało udokumentowane poprzez załączenie m.in. kopii umowy z dnia [...] sierpnia 1994r., nr [...] zawartej pomiędzy Gminą Miasta G. z Z. S.A., która dotyczy świadczenia usług związanych z oświetleniem ulic o znaczeniu dróg miejskich na terenie Gminy Miasta G. Wojewoda [...] wskazał, że zostały zatem spełnione przesłanki warunkujące uwłaszczenie podmiotów publicznoprawnych w nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jaką jest wykonywanie władztwa publicznego nad nieruchomościami zajętymi pod drogę wynikającego z art. 4 pkt.8-11 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 85, Nr 14, poz. 60 ze zm.). Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. P. S.A. z siedzibą w G. wystąpiła z odwołaniem od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...]. Zarzucono organowi wojewódzkiemu, iż wskazany w skarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. zebrany w sprawie materiał dowodowy nie świadczy, że w dacie 31 grudnia 1998r., działka nr [...] była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej fakt, iż Z. S.A. (na podstawie ww. umowy z dnia [...] sierpnia 1994r.) utrzymywał infrastrukturę na ulicy [...] w G. nie znaczy, że przedmiotowe utrzymanie dotyczyło wskazanej w skarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. działki nr [...], bowiem ulica [...] składa się z wielu działek. Ponadto w piśmie z dnia [...] marca 2012r. wskazano, że w aktach sprawy brak uchwały Rady Miasta G. zaliczającej ul. [...] do kategorii dróg publicznych. W ocenie skarżącej fakt, iż ulica [...] nie stanowi drogi publicznej, potwierdza rodzaj nawierzch G. są wyasfaltowane, zaś ulica [...] jest wyłożona jedynie "trylinką" - co potwierdza, iż stanowi ona drogę wewnętrzną. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku, znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku (znak: [...]) stwierdzającą przejście na własność Gminy Miasta G. z mocy prawa nieruchomości położonej w G., oznaczonej km [...], obręb [...], jako działka nr [...] o pow. [...] m2, znajdującej się przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, iż zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy świadczy o tym, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 roku zajęta pod drogę publiczną (drogę lokalną) oraz sprawowane było nad nią władztwo publiczne. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w G., złożyło skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 roku. Skarżący przedmiotowej decyzji zarzucał naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, iż droga posadowiona na działce nr [...] stanowi przedłużenie ulicy [...] podczas, gdy stanowi ona osobną drogę wewnętrzną; 2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na dokumentach przedłożonych przez Gminę Miasta G., z których miałoby wynikać, że droga na działce nr [...] stanowi przedłużenie ulicy [...] oraz nieprzeprowadzenie dowodów w celu ustalenia faktycznego charakteru drogi posadowionej na działce nr [...]; 3. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wyjście poza zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że prace polegające utrzymaniu, konserwacji, modernizacji ulicy [...] obejmowały także drogę posadowioną na działce nr [...]; 4. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do dowodów przedłożonych przez skarżącego z których wynika, iż przy wjeździe na drogę na działce nr [...] z ulicy [...] posadowiony jest znak drogowy: D-46: droga wewnętrzna oraz nieustalenie kto i w jakiej dacie ten znak drogowy umieścił; 5. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] stycznia 2012 roku (znak: [...]) i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta G. w sytuacji, gdy w dacie 1 stycznia 1999 roku nie stanowiła ona drogi publicznej. Skarżący wnosił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] stycznia 2012 roku (znak: [...]) - także w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłankami tymi są: 1) władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, 2) zajęcie gruntu pod drogę publiczną, 3) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu. Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie staje się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii tego, czy droga na działce nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła kontynuację ulicy [...], czy też stanowiła osobną drogę dojazdową do ulicy [...], stanowiąc przy tym drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca kwestionowała charakter drogi. Pojawiło się zagadnienie, czy drogę można było zaliczyć do kategorii dróg publicznych. Skarżący podnosił, że droga na działce nr [...] nie stanowi kontynuacji ulicy [...], a stanowi drogę wewnętrzną dojazdową z N. do ulicy [...]. Organy obu instancji nie odniosły się do faktu, że przy wjeździe na działce nr [...] z ul. [...] umieszczony jest znak drogowy D-46 (droga wewnętrzna). Znak ten co do zasady przeczy stanowisku organów, że droga ta ma charakter drogi gminnej (a wcześniej lokalnej) wskazuje bowiem na występowanie drogi wewnętrznej, niepublicznej (art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz.115 ze zm.). Niewątpliwie zatem organ winien ustalić od jakiej daty rzeczony znak jest umieszczony i jaki organ ten znak umieścił. Ponadto, obowiązkiem organów było zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, że na przedmiotowej nieruchomości droga na działce nr [...] jest wykonana z płyt betonowych typu "trylinka" (czyli jest to inna nawierzchnia niż posiada ul. [...]). Skarżący podnosił przy tym, że droga na działce nr [...] jest ponad dwukrotnie węższa niż ulica [...] po drugiej stronie ulicy [...]. Organ nie przeprowadził szczegółowego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy droga na działce nr [...] stanowi przedłużenie ulicy [...]. Organ oparł się jedynie na mapach sporządzonych na użytek niniejszego postępowania przez Gminę Miatsa G. Natomiast w dokumentach pochodzących z daty przed wszczęciem postępowania przedmiotowa nieruchomość jest przyporządkowana do ul. [...]. Również z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości wynika, że położona jest ona przy ul. [...]. W tej sytuacji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ winien był wnikliwie zbadać, czy została spełniona przesłanka zajęcia drogi pod drogę publiczną. Podkreślić należy, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przedmiotowej sprawie, pomimo istnienia wątpliwości co do tej kwestii i tak naprawdę braku dokumentacji wskazującej na faktyczny sposób zagospodarowania spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. - organ w zaskarżonej decyzji kwestię tę ograniczył do stwierdzenia, iż zajęcie działek pod drogę i władanie publicznoprawne wynika z dokumentów obejmujących całą ulicę [...]. Zdaniem Sądu stanowisko to należy uznać za przedwczesne. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty dotyczące działań porządkowych ul. [...]. Ulica ta przebiega jednak przez całe G. a działka nr [...] stanowiłaby jej niewielki fragment (przy czym skarżący kwestionuje aby ww. działka była fragmentem ul. [...]). Organ nie poczynił natomiast żadnych ustaleń czy podejmowane prace dotyczyły również tej działki. Sąd uznał, że organ rozpatrując sprawę nie wyjaśnił jej wyczerpująco, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co prowadzi do naruszenia przepisów art.7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym powodowały konieczność uchylenia decyzji organu w zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem kwestii, czy droga na działce nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła kontynuację ulicy [...], czy też stanowiła osobną drogę dojazdową do ulicy [...], stanowiąc przy tym drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i następnie przeanalizować całość dostępnych dokumentów na okoliczność ustalenia czy na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna działka była istotnie zajęta pod drogę publiczną oraz na okoliczność faktycznego sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 roku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.