I SA/Wa 1048/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] marca 2004 r. nr [..] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu G. z dnia [...] listopada 1987 r. nr [...] w sprawie przydziału W. L. osobnej kwatery stałej położonej przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Szef Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego Marynarki Wojennej w G. decyzją z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...] przyznał W. L. pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej w formie bezzwrotnej na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. (z uwzględnieniem żony H. i syna K.), w wyniku której zainteresowany otrzymał lokal spółdzielczy w G. przy ul. [...]. Pomoc ta została uzupełniona decyzją Szefa Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego Marynarki Wojennej z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...]. Następnie decyzją Dowódcy Garnizonu G. z [...] listopada 1987 r. nr [...] skarżący otrzymał przydział osobnej kwatery stałej położonej w G. przy ul. [...]. Organ II instancji wskazał, iż W. L. w złożonym dnia 19 grudnia 1986 r. wniosku o przydział kwatery stałej (z uwzględnieniem drugiej żony U.) nie ujawnił faktu skorzystania z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON. Informację powyższą organa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uzyskały w momencie ubiegania się skarżącego o wykup zajmowanej kwatery stałej. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu G. z dnia [...] listopada 1987 r. w sprawie przydziału W. L. osobnej kwatery, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Od tej decyzji złożył odwołanie W. L., wnosząc o jej uchylenie. W jego uzasadnieniu podniósł, że pomimo tego, iż nie zwrócił otrzymanej pomocy finansowej, to jednak utracił on prawo do lokalu spółdzielczego, bowiem prawo do niego - po orzeczonym rozwodzie - zachowała jego była żona H. L. Zdaniem skarżącego, ówczesny organ kwaterunkowy wojska w dacie przydziału osobnej kwatery stałej dysponował wiedzą o skorzystaniu przez skarżącego z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON i tenże organ był zobowiązany do zażądania od strony zwrotu udzielonej pomocy. Skarżący natomiast nie może ponosić skutków braku właściwego działania organu. Nadto, decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], wydaną w niezmienionym stanie faktycznym, W. L. uzyskał potwierdzenie posiadanych uprawnień do osobnej kwatery stałej na czas nieoznaczony. Skarżący podniósł również, że jego zdaniem istniejący stan faktyczny i prawny przedstawionej sprawy nie uzasadnia zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], podzielając stanowisko organu I instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 1987 r wydana została pod rządami ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy osobie uprawnionej, która skorzystała z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego nie przydziela się osobnej kwatery stałej. W sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa organ II instancji stanął na stanowisku, że rozstrzygające znaczenie w tej sprawie ma stan prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. W dacie wydania decyzji przydziału osobnej kwatery stałej w G. skarżący legitymował się skorzystaniem z pomocy finansowej MON. Pomoc ta istniała także w dniu 1 stycznia 1996 r. i na mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1996 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity z 2002 r. Dz.U. Nr 42, poz. 368, ze zm.) stała się ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery, co zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 oznacza zrealizowanie przez W. L. prawa do kwatery. Powyższe, zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy daje podstawę Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do żądania od skarżącego zwolnienia osobnej kwatery stałej w G. Zdaniem organu II instancji, fakt przydzielenia skarżącemu osobnej kwatery stałej w G. jest równoznaczny z realizacją prawa do kwatery w dwóch formach, co jest niezgodne z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji przydziału, jak również z obecnie obowiązującymi przepisami. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prawo do kwatery realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego przez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W tej sytuacji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] marca 2004 r. jest prawidłowa i decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. L. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 27 i 56 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji i poprzedzającej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. W wyczerpującym uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że jego zdaniem doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że skarżący skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 26 tej ustawy. Nadto organ II instancji błędnie wskazał art. 29 ust.1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. jako przepis, który został rażąco naruszony decyzją z dnia [...] listopada 1987 r. o przydziale kwatery stałej. Podany powyżej przepis w dacie wydawania tej decyzji dotyczył bowiem zupełnie innych kwestii związanych z tym, jakie kwatery nadają się do zamieszkania ze względu na stan techniczny. Skarżący skorzystał z pomocy finansowej w 1964 r. i w 1966 r. nie na mocy przepisów art. 26 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r., gdyż w dacie wydawania decyzji o pomocy finansowej skarżącemu wspomniana ustawa nie obowiązywała. Wobec tego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, iż - zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - ta pomoc finansowa przyznana skarżącemu stała się ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów. Należy dodać, że w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r. nie było żadnych przepisów przejściowych dotyczących pomocy finansowej udzielonej osobom uprawnionym na mocy przepisów obowiązujących w dacie uzyskania pomocy finansowej przez W. L., tj. w latach 1964-1966. Zaskarżona decyzja narusza więc konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z normy demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie przepisów art. 27 i art. 56 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, ponieważ zastosowano "nowe prawo" do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie zastosowanej ustawy. Skarżący stanął również na stanowisku, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, iż decyzja dowódcy Garnizonu G. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 27 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r. Dodatkowo podniesiono w skardze, że obecnie skarżący ma ponad 70 lat, jest na emeryturze, jest osobą poważnie chorą - inwalidą [..] grupy, żona skarżącego jest inwalidą [...] grupy i wobec tego ich możliwości finansowe są znacznie ograniczone, gdyż znaczna cześć środków finansowych jest przeznaczana na leczenie. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje ten skutek, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym - ex tunc. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Poza sporem w przedstawionej sprawie pozostaje fakt, że w dacie wydania przez Dowódcę Garnizonu G. decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. o przydziale skarżącemu osobnej kwatery stałej, obowiązywała ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U nr 19, poz. 121, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 tej ustawy osobnej kwatery stałej nie przydzielało się żołnierzowi zawodowemu lub innej osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej w razie skorzystania przez nią z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Pozostaje poza wszelką wątpliwością, że skarżący był osobą uprawnioną w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych do uzyskania osobnej kwatery stałej, jednakże nie ulega również żadnej wątpliwości fakt, że skarżący korzystał w latach 1964-1966 z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Dowodem na to są znajdujące się w aktach sprawy: decyzja Szefa Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego Marynarki Wojennej w G. z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...], którą organ ten przyznał W. L. pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej w formie bezzwrotnej na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. (z uwzględnieniem żony H. i syna K.), w wyniku której skarżący otrzymał lokal spółdzielczy w G. przy ul. [...] oraz decyzja Szefa Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego Marynarki Wojennej z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...] w sprawie ostatecznego ustalenia wysokości ulgi dodatkowej, będąca uzupełnieniem decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r. Obie te decyzje zostały wydane na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U nr 6, poz. 38, ze zm.). Na podstawie tej ustawy, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1, żołnierz zawodowy tracił prawo do osobnej kwatery stałej w przypadku posiadania lub uzyskania w miejscowości, w której pełnił służbę mieszkania w trybie przewidzianym w przepisach o pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności. Przepis ten został zresztą przywołany w punkcie 9 decyzji Szefa Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego Marynarki Wojennej w G. z dnia [...] grudnia 1964 r., którą skarżący otrzymał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej w formie bezzwrotnej na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. Oznacza to, że już pod rządami ustawy z 1961 r. skarżący utracił prawo do otrzymania osobnej kwatery stałej. W tej sytuacji za nieprawidłowe i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa uznać należy twierdzenie skarżącego, że skoro skorzystał on z pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U nr 6, poz. 38, ze zm.), a nie na mocy przepisów art. 26 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r., która w dacie wydawania przedmiotowych decyzji o przyznaniu pomocy finansowej nie obowiązywała, to pomoc ta nie może być tożsama z pomocą o której mowa w art. 26 ustawy z 1976 r., co wobec braku przepisów przejściowych ustawy z dnia 20 maja 1976 r. dotyczących pomocy finansowej udzielonej osobom uprawnionym na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. powoduje, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania w sprawie skarżącego przepisów art. 26 i art. 27 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponieważ kwestionowane przez skarżącego decyzje administracyjne odnoszą się do wyżej przywołanych przepisów ustawy z 1976 r. oraz ustawy z 1995 r., skarżący uznaje, że naruszają one konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z normy demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ zastosowano w nich "nowe prawo" do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie zastosowanej ustawy. Koncepcja ta nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Fakt zmiany przepisów prawa regulujących dana materię , w sytuacji braku odpowiednich zapisów odmiennie regulujących tę kwestie, nie oznacza, jak błędnie to przyjmuje skarżący, że następuje swoiste "wygaśnięcie" wszystkich skutków prawnych wywołanych przez obowiązujące do tej pory przepisy prawa. W szczególności, że nowym akcie prawnym (dotyczy to zarówno ustawy z dnia 20 maja 1976 r. jak i ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r.) zachowano ciągłość regulacji prawnej w odniesieniu do omawianych kwestii. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dopóki konkretna decyzja administracyjna (w tym przypadku decyzje o przyznaniu pomocy finansowej z 1964 i 1966 r.) nie zostanie, w sposób prawem przewidziany, usunięta z obiegu prawnego, to na podstawie zasady trwałości decyzji administracyjnych zawartej w art. 16 §1 kpa, jest ona ostateczna, zaś jej postanowienia wiążą organ administracji publicznej, który ja wydał (art. 110 kpa). Zasadą postępowania nadzorczego jest, że organ nadzoru dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji i w przypadku stwierdzenia sprzeczności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem ma obowiązek stwierdzenia jej nieważności. Nie ma w tej sytuacji znaczenia czy uzyskana przez skarżącego pomoc finansowe ze środków funduszu mieszkaniowego została przyznana na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., czy na mocy ustawy z dnia 20 maja 1976 r.. Ważny jest fakt, że w dacie wydania przez Dowódcę Garnizonu G. decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. nr [...] przydzielającej skarżącemu osobną kwaterę stałą W. L. skorzystał już z pomocy finansowej przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Za chybiony w tej sytuacji uznać należy zarzut skarżącego, że kwestionowane decyzje naruszają konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z normy demokratycznego państwa prawnego – w rozumieniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęcie koncepcji skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że w sytuacji zamiany obowiązujących przepisów prawa, przy odpowiednim zapisie nowej regulacji, "odżywają" wszystkie zrealizowane pod rządami wcześniejszych przepisów uprawnienia dotyczące żołnierzy zawodowych, w tym konkretnym przypadku prawo do pomocy finansowej i osobnej kwatery stałej, co w konsekwencji pozwoliłoby na wielokrotne skorzystanie z uprawnień przez żołnierza zawodowego z przyznanych mu przywilejów. Takie rozumienie przepisów prawa stoi w całkowitej sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, którą w tej sprawie miały pełnić, sprowadzającą się do możliwości jednorazowego uzyskania finansowej pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego. W tej sytuacji przydział skarżącemu, decyzją Dowódcy Garnizonu G. z dnia [...] listopada 1987 r. nr [...], osobnej kwatery stałej położonej w G. przy ul. [...] bezspornie pozostaje w sprzeczności z treścią obowiązującego w dacie wydania tej decyzji art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r o zakwaterowaniu sił zbrojnych.. Na takie ustalenia nie mają wpływu okoliczności podnoszone przez skarżącego, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego że: utracił prawo do lokalu spółdzielczego położonego w G. przy ul. [...], bowiem po orzeczonym rozwodzie pozostała w nim była żona H. L., że organ błędnie wskazał art. 29 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. jako przepis, który został rażąco naruszony decyzją z dnia [...] listopada 1987 r. o przydziale kwatery stałej, że, zdaniem skarżącego, ówczesny organ kwaterunkowy wojska w dacie przydziału osobnej kwatery stałej dysponował wiedzą o skorzystaniu przez skarżącego z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON i tenże organ był jego zdaniem zobowiązany do zażądania od strony zwrotu udzielonej pomocy (żaden przepis ustawy z dnia 20 maja 1976 r. nie nakładał na organ takiego obowiązku). Również bez znaczenia prawnego dla rozpatrywanej sprawy pozostają podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące obecnej sytuacji finansowej i zdrowotnej jego i członków rodziny Za chybione należy także uznać powoływanie się przez W. L. na treść decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], która wydana została już pod rządami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, która w przywołanym art. 23 ust. 4 (w brzmieniu z daty wydania przedmiotowej decyzji) mówi jedynie o zachowaniu uprawnień do kwatery, przy założeniu, że konkretna osoba je posiada. Ponadto, zgodnie z treścią art. 27 tej ustawy przyznanie emerytury wojskowej, wojskowej renty inwalidzkiej lub wojskowej renty rodzinnej w trybie wyjątkowym, przewidzianym w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, nie powoduje powstania prawa do kwatery ani świadczeń wynikających z tego prawa. Z tych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.