I SA/Wa 1048/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.L., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.M. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej na pobyt stały i odmawiającej prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej od dnia 1 marca 2009 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o zmianie decyzji z dnia [...] marca 2006 r. w ten sposób, że pobyt J.M. w Domu Pomocy Społecznej w G. ul. [...] ustalony został do dnia 31 marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2006 r. skierowano J.M. do Domu Pomocy Społecznej w G. na pobyt stały, podnosząc w uzasadnieniu, że zainteresowany wymaga całodobowej opieki z powodu choroby, bezdomności. Następnie decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2009 r. zmieniono powyższą decyzję z dnia [...] marca 2006 r. i odmówiono J.M. prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej od dnia 1 marca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z orzeczeniem Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2008 r. J.M. został zaliczony do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności na okres od dnia 14 kwietnia 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r. W związku z powyższym zainteresowany w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie kwalifikował się do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7-11 kpa) oraz naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 54 ust. 1 w związku z art. 100 ust. 1 i 6 ustawy o pomocy społecznej). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 5 zd. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaistniały przesłanki do zmiany decyzji orzekającej o skierowaniu J.M. do Domu Pomocy Społecznej w G. na pobyt stały, bowiem nastąpiła zmiana sytuacji osobistej strony. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Uprawnienie do świadczenia z pomocy społecznej w formie pobytu i opieki w domu pomocy społecznej uzależnione jest zatem od zaistnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie, tj. od bezspornego zaistnienia sytuacji, gdy wiek, choroba lub niepełnosprawność całkowicie uniemożliwiają egzystencję, a usługi opiekuńcze i inne świadczenia w miejscu zamieszkania nie wystarczają już do zapewnienia funkcjonowania danej osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że J.M. był osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdzono, że badany wymaga częściowej opieki i pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych i codziennej egzystencji. Jednakże obecnie orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] zaliczony on został do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Sprawa stanu zdrowia skarżącego była przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym przed Wojewódzkim Zespołem ds. Orzekania o Niepełnosprawności, który orzeczeniem z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Następnie Sąd Rejonowy dla W. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt [...] oddalił odwołanie J. M. od orzeczenia z dnia [...] lipca 2008 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostało zatem przesądzone przed właściwymi organami, w sposób nie budzący wątpliwości, że sytuacja zdrowotna skarżącego uległa poprawie. Ustalenia te są dla organu pomocy społecznej wiążące i J.M. nie może być obecnie uznany za osobę wymagającą całodobowej opieki. Skoro zatem sytuacja osobista (zdrowotna) skarżącego uległa zmianie, to zasadnym jest zmiana decyzji w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej i odmowa przyznania prawa do tego świadczenia. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że zasada uwzględniania nie tylko interesu społecznego, lecz także słusznego interesu strony wymaga, aby strona nie pozostawała w niepewności, co do konsekwencji związanych z wniesieniem środka zaskarżenia, mogących mieć wpływ na jej sytuację osobistą. Wymagało to reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie terminu, do jakiego trwać ma pobyt J.M. w Domu Pomocy Społecznej w G.. Organ podkreślił jednocześnie, że bezdomność i trudna sytuacja finansowa nie jest wskazaniem do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Problemy te muszą być rozwiązywane w inny sposób, oczywiście przy należytym wsparciu ośrodka pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło dodatkowo, że z akt sprawy wynika, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w P. znając trudną sytuacje lokalową skarżącego zaproponował pobyt w Ośrodku dla Bezdomnych w miejscowości W. gmina W. lub w miejscowości G. gmina T. oraz zobowiązał się do pokrywania kosztów pobytu. Jednakże skarżący nie zdecydował się na skorzystanie z tej formy pomocy. Zdaniem organu niezasadne są ponadto podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów kpa, a w szczególności art. 7 – 11 kpa oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej, tj. art. 54 ust. 1 oraz art. 100 ust. 1 i ust. 6 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący opisał swoją trudną sytuację osobistą i zdrowotną podkreślając, że organy administracji publicznej nie dokonały wszechstronnej analizy sprawy, a w szczególności nie uwzględniły, iż stan jego zdrowia bardzo się pogorszył od ostatniego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Skarżący zaznaczył, że jednym z powodów skierowania go do domu pomocy społecznej była bezdomność i w tym zakresie jego sytuacja nie uległa zmianie. Zdaniem skarżącego organy nie dokonały analizy wszystkich przesłanek uzasadniających umieszczenie go w domu pomocy społecznej, a ponadto nie zapewniono mu czynnego udziału w sprawie. W tej sytuacji J.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2009 r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że zaistniały przesłanki do zmiany decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2006 r. orzekającej o skierowaniu J.M. do Domu Pomocy Społecznej w G. na pobyt stały, nastąpiła bowiem zmiana sytuacji osobistej strony. Zdaniem organów poprawie uległa sytuacja zdrowotna J.M.. Uzasadniając stanowisko organy administracji publicznej podkreśliły, że podstawą wydania decyzji orzekającej o skierowaniu J.M. do domu pomocy społecznej było orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] kwietnia 2005 r., zaliczające skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wydane na okres do dnia 13 kwietnia 2008 r. Obecnie J.M. legitymuje się natomiast orzeczeniem zaliczającym go lekkiego stopnia niepełnosprawności. Tym samym – zdaniem organów pomocy społecznej - nie może on być uznany za osobę wymagającą całodobowej opieki. Z powyższego wynika, że dokonując zmiany, w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzji orzekającej o umieszczeniu J.M. w domu pomocy społecznej, organy administracji publicznej skupiły się na ocenie stopnia niepełnosprawności skarżącego. Zauważyć zatem trzeba, że przesłanki uprawniające do umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej, określone zostały w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z powołanego przepisu wynika więc, że prowadząc postępowanie w sprawie umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić stan zdrowia tej osoby oraz możliwości korzystania przez nią z usług opiekuńczych. Innymi słowy podstawą umieszczenia w domu pomocy społecznej jest ustalenie, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i opieka nie może być jej zapewniona w formie usług opiekuńczych. Przy czym podkreślić trzeba, że w świetle powołanego przepisu prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługiwać może nie tylko osobie niemogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym i wymagającej całodobowej opieki z powodu niepełnosprawności, ale również osobie niemogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym i wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku lub z powodu choroby. Oznacza to tym samym, że organ pomocy społecznej prowadząc dane postępowanie powinien dokonać oceny wszystkich wskazanych wyżej przesłanek. W rozpoznawanej sprawie tymczasem organy administracji publicznej skupiły się jedynie na ocenie stopnia niepełnosprawności skarżącego, nie analizując zupełnie czy w odniesieniu do J.M. nie zachodzą inne, określone w powołanym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej okoliczności uzasadniające skierowanie go w domu pomocy społecznej. W szczególności - zdaniem Sądu - organy pomocy społecznej powinny ustalić czy taką przesłanką nie jest choroba skarżącego. Możliwe bowiem jest, że z powodu choroby wymaga on całodobowej opieki i nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu przedmiotowe postępowanie przeprowadzone ponadto zostało z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 kpa. Organy administracji publicznej nie zapewniły bowiem J.M. czynnego udział w postępowania i nie umożliwiły mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej dokładnie wyjaśnią sytuację zdrowotną J.M., zapewniając mu jednocześnie czynny udział w postępowaniu poprzez m.in. możliwość złożenia stosownych wyjaśnień i dokumentów. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.