I SA/Wa 1049/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe P. [...] S.A. w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 21 września 2004 r. P.[...] S.A. z siedzibą w W. wystąpiły do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 115, poz. 741 ze zm.), przez P.[...] z siedzibą w W., z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni łącznej [...] m², stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. w obrębie [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m² (ujawnionej w księdze wieczystej KW [...]) i działka ew. nr [...] o pow. [...] m² (ujawnionej w KW Nr [...]). W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] października 1988 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu zarządu gruntu Skarbu Państwa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. [...] – [...] w K., w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadało ww. nieruchomość w zarządzie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe P.[...] z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m². W ocenie organu I instancji wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] października 1988 r., jako jedynego dowodu przedstawionego przez P [...] S.A. na potwierdzenie faktu posiadania przez przedsiębiorstwo zarządu przedmiotową nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r., przesądza o niemożności stwierdzenia zaistnienia wskazanych w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek nabycia przez P [...] - z dniem 5 grudnia 1990 r. - prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. [...] S.A., zastępowane przez P [...] S.A. Oddział [...] w K., wskazując na naruszenie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). W uzasadnieniu spółka wskazała, że mimo stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] października 1988 r., nie podlega wątpliwości, iż poprzednik prawny P. [...] S.A. na podstawie powyższej decyzji ponosił opłaty z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością. Jednocześnie odwołująca się wskazała, że Wojewoda [...] pominął wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, na podstawie którego P [...] S.A. miało możliwość udowodnienia zarządu przedmiotową nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r. nawet mimo nieposiadania decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu nieruchomością Skarbu Państwa. W ocenie P [...] S.A. uchylenie decyzji Wojewody [...] jest niezbędne dla przedstawienia dodatkowych dowodów potwierdzających zasadność wniosku o uwłaszczenie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności Minister wskazał, że zakres i przedmiot wnioskowego postępowania administracyjnego wyznacza żądanie strony, które organ orzekający ocenia w oparciu o przepisy materialnoprawne, mające zastosowanie do stanu faktycznego danej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, z akt postępowania jednoznacznie wynika, iż spółka P [...] S.A. pismem z dnia 21 września 2004 r., nr [...] wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. [...] z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności posadowionych na tym gruncie budynków. Powyższy wniosek nie został zmodyfikowany w postępowaniu przed organem I instancji, a jako jedyny dowód na potwierdzenie posiadania prawa zarządu przedmiotową nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r. P [...] S.A. przedstawiła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] października 1988 r. oraz zmieniającą ją w pkt 2 i 3, na podstawie art. 155 Kpa, decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...]. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ww. wniosku miało ustalenie, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały łącznie spełnione przesłanki uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, określone w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W przypadku bowiem przesądzenia, że przedmiotowy grunt nie pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie poprzednika prawnego P [...] S.A., niemożliwym byłoby stwierdzenie zaistnienia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości jednej ze wskazanych w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek warunkujących uwłaszczenie państwowej osoby prawnej, a tym samym stwierdzenie nabycia przez Przedsiębiorstwo Państwowe P. [...] w W. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości i prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tym gruncie. W odniesieniu do powołanych przez P [...] S.A. dowodów na potwierdzenie prawa zarządu przedmiotową nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. przez [...] Dyrekcję [...] w K. Minister wyjaśnił, że decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością nie mogą stanowić zasadniczego dowodu potwierdzającego ustanowienie na nieruchomości zarządu państwowej osoby prawnej w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż zarząd taki nie został ustanowiony w formie prawem przewidzianej. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że bez względu na stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] października 1988 r. oraz załączenie przez P [...] S.A. do wniosku również decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] stycznia 1989 r., w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest możliwe stwierdzenie istnienia dowodów potwierdzających istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. na przedmiotowej nieruchomości zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego P [...] S.A. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister uznał ponadto, że wniosek P [...] SA. o uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością został jednoznacznie ograniczony do stwierdzenia nabycia przez poprzednika prawnego spółki, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i [...] i prawa własności posadowionych na niej budynków, tj. w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem przyjąć, aby modyfikacja pierwotnego żądania zawarta dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji mogła mieć wpływ na prawidłowość wydanej przez ten organ decyzji. W uzasadnieniu Minister zaznaczył jednak, że stwierdzenie braku zaistnienia określonych w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek uwłaszczenia poprzednika P [...] S.A. przedmiotową nieruchomością nie blokuje wnioskodawcy możliwości wykazywania przesłanek określonych w art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w odrębnym postępowaniu uwłaszczeniowym przed właściwym organem. Skoro bowiem są to postępowania przedmiotowo odrębne, to ostateczne rozstrzygnięcie sprawy uwłaszczeniowej w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rodzi powagi rzeczy osądzonej w sprawie prowadzonej na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W świetle przedstawionych okoliczności za niezasadny Minister uznał tym samym zarzut naruszenia art. 34 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka P [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek o przyznanie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości był wniesiony na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie spełniał warunków, które pozwalałyby stwierdzić uwłaszczenie na rzecz P [...]. W uzasadnieniu spółka stwierdziła, że organ II instancji ograniczył się do rozpoznania sprawy w zakresie spełnienia przesłanek z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznając przy tym, że wydana decyzja nie rodzi powagi rzeczy osądzonej w sprawie prowadzonej na podstawie ewentualnego wniosku złożonego na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Tymczasem organy administracji publicznej nie są związane podstawą prawną wniosku, a na mocy art. 80 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", winny rozpatrzeć sprawę na podstawie art. 34 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie narusza prawa. I tak w niniejszej sprawie, bezsporne jest, że wnioskiem z dnia 21 września 2004 r. P. [...] z siedzibą w W. wystąpiły do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia – na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] i [...]. Tym samym ww. wniosek wszczął postępowanie administracyjne i stanowił podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, chociażby w zakresie kontroli czy pochodzi od podmiotu uprawnionego, oraz podstawy prawnej, która wyznaczyła zakres przedmiotowy tego postępowania. W razie bowiem, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż wniosek z dnia 21 września 2004 r., został jasno sformułowany, nie był modyfikowany w trakcie postępowania, stąd też Wojewoda [...] prowadził je zgodnie z żądaniem strony w oparciu o przepis art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją tego postępowania była decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiająca stwierdzenia nabycia – na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości z uwagi na niespełnienie przesłanek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, iż wnioskodawca nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt, iż na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego P. [...] S.A. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził bowiem nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] października 1988 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu zarządu gruntu Skarbu Państwa, którą to decyzję przywoływała we wniosku skarżąca spółka jako podstawowy dowód w sprawie. Decyzja Wojewody [...] jest prawomocna. Zresztą ta okoliczność nie jest przez stronę skarżącą kwestionowana. Zarzut skargi sprowadza się wyłącznie do naruszenia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez jego niezastosowanie. W ocenie P. [...] S.A., jeśli bowiem wynik postępowania administracyjnego zakończy się ustaleniem przez organ braku łącznego spełnienia przesłanek z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązkiem organu jest kontynuacja tego postępowania z urzędu w oparciu o inną podstawę prawną, w tym przypadku o przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Z takim stanowiskiem zgodzić się nie można. Rację mają organy administracji, iż zakres i przedmiot niniejszego postępowania wyznaczyło żądanie strony z dnia 21 września 2004 r., które na żadnym etapie postępowania strona skarżąca nie zmodyfikowała. Nie wyklucza to uwłaszczenia skarżącej spółki w oparciu o inną podstawę prawną. W konsekwencji, zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie przez organy administracji zastosowane. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.