I SA/Wa 105/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. znak [...] stwierdzającą, nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własność nieruchomości położonych w gminie W., obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą [...], zajętych pod drogę krajową nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] stwierdził, nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własność nieruchomości położonych w gminie W., obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], zajętych pod drogę krajową nr [...], których właścicielem był J. F. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. F., podnosząc kwestię odszkodowania na przejęte działki oraz wskazując, że to on, a nie Skarb Państwa jest nieprzerwanie od [...] czerwca 1998 r. właścicielem przedmiotowych działek. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że nabycie nieruchomości na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. następuje jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] i nr [...], stanowiły własność J. F. Na podstawie uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16), droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Również jako droga nr [...], została ona wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Zadaniem Ministra z akt sprawy wynika również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki były zajęte pod ww. drogę publiczną nr [...] i pozostawały we władaniu publicznoprawnym, co potwierdzone zostało oświadczeniem Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. z dnia 7 lipca 2010r. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z ww. art. 73, wynikiem czego Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję, potwierdzającą stan zaistniały z mocy prawa. Na decyzję Ministra Infrastruktury J. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi J. F. wskazał, że to on wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie w trybie art. 73 decyzji potwierdzającej, że działki nr [...] i nr [...], zostały zajęte pod drogę krajową, z uwagi na fakt, że w Starostwie Powiatowym w [...] poinformowano go, iż jest to jedyna droga do uzyskania przez niego stosownego odszkodowania za nieruchomości. Skarżący zarzucił ponadto organom naruszenie art. 7 i 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia jedynie na oświadczeniu Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. z dnia 7 lipca 2010 r. o tym, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod drogę krajową nr [...]. Skarżący podkreślił, że na dzień 31 grudnia 1998 r. to on był faktycznie władającym nieruchomościami, kosił je i dbał o ich stan techniczny. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.. Wskazać należ, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. ani w art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Dlatego należy odnieść się do definicji drogi publicznej zawartej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Podobnie ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością". Dlatego podstawowe znaczenie w świetle art. 73 ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2008r:, sygn. akt I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. W omawianej sprawie bezspornym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ale osoby fizycznej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie nie wynika jednak, przy jakiej drodze są położone przedmiotowe działki. Oba organy administracyjne wskazują, że jest to droga krajowa nr [...]. Przy czym organ pierwszej instancji podaje, że jest to droga krajowa relacji [...]–[...]–[...]-[...]–[...], która zarówno w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) oraz uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) występuje jako droga krajowa nr [...]. Z kolei Minister wskazuje na drogę nr [...], która jak wynika z dwóch wyżej wymienionych aktów dotyczy drogi krajowej relacji "[...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...], a zatem położonej w zupełnie innym regionie Polski. Z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji wynika wprawdzie, że zarządzeniem nr [...] z [...] maja 2000 r. Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nadano przedmiotowej drodze nowy numer tj. [...], jednak w aktach sprawy brak jest tego dokumentów. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika również w sposób jednoznaczny, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie badając tę kwestię, nie zgromadziły potrzebnych dowodów jak chociażby dokumentacji geodezyjnej, poprzestając jedynie wyrysie z mapy ewidencyjnej gruntów, na której naniesione zostały przedmiotowe działki oraz teren pasa drogowego, w dodatku bez oznaczenia tejże drogi. Ponadto z daty umieszczonej na przedmiotowej mapie, wynika, że została ona sporządzona w dniu 19 sierpnia 2010 r., a zatem nie wiadomo, czy obrazuje ona stan istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo z analizy załączonego do sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia 22 marca 2010 r. (oraz wydruku ze strony internetowej ekw.ms.gov.pl z dnia 30 sierpnia 2010 r.) wynika, że działkę nr [...] wpisano do księgi w dniu [...] listopada 1984 r., zaś działkę nr [...] w dniu [...] listopada 2004 r., a zatem po dniu 31 grudnia 1998 r. Z zapisu tejże księgi wieczystej wynika również, że przedmiotowe działki w rubryce sposób korzystania zawierają wpis – działka zabudowana, a nie droga. Zdaniem Sądu organy orzekające nie zebrały również wystarczającego materiału dowodowego potwierdzającego istnienie w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego Skarbu Państwa nad nieruchomościami. Oparcie rozstrzygnięcie się w głównej mierze na piśmie Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z dnia 7 lipca 2010 r. o zajęciu w dniu 31 grudnia 1998 r. działek nr [...] i [...] pod drogę krajową nr [...], jest niewystarczające. Po pierwsze, jak już wyżej wspominano, brak jest dokumentów potwierdzających, zajętość ww. nieruchomości pod drogę nr [...]. Po drugie zarządca drogi w swoim oświadczeniu wskazał ogólnie na fakt administrowania i utrzymania drogi nr [...] w latach 1996 -1998 r., bez przedstawienia metryki drogi, co pozwoliłoby na ocenę, czy i w jakim zakresie dysponował spornymi działkami. Do ww. pisma nie zostały załączone żadne dokumenty, które mogłyby potwierdzić wykonywanie władztwa publicznego na przedmiotowych nieruchomościach zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia1998 r. jak np. umowy dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych itp. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy wypisie z ewidencji gruntów sporządzonym w dniu 17 sierpnia 2010 r., wynika, że sporne nieruchomości mają przeznaczenie rolne (IIIb), zaś ich władającym i jednocześnie dzierżawcę jest M. F. Podzielić zatem należy pogląd skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie w sposób niewystarczający został udokumentowany stan zajęcia i władania nieruchomościami pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., czyli istnienia wszystkich ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. W ocenie Sądu kwestia wyjaśnienia władztwa publicznoprawnego oraz zajęcia działek pod drogę krajową wymaga uzupełnienia materiału dowodowego oraz szczegółowego ich zbadania, mając przy tym na uwadze przepis art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności w przedmiotowej sprawie dowodami przemawiającymi za spełnieniem przesłanej z art. 73 powinny wszelkie dokumenty świadczące o stanie działek na dzień 31 grudnia 1998 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu, przeprowadzają nowe postępowanie, w taki sposób aby zgromadzić niezbędny materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie i bezspornie ustalić, czy w przedmiotowej spawie spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności spornych nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji