I SA/Wa 1051/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi C. B., M. G., G. B. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz C. B., M. G., G. B. i A. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące gruntu o powierzchni [...] m2 pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z "[...]", wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr 17 i nr [...] w obrębie [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość o pow. [...] m2 położona w W. w dzielnicy [...], w rejonie ulic: [...],[...] i [...] pochodząca z nieruchomości niehipotekowanej "[...]" działka nr[...] została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Aktualnie działka nr [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr w obrębie [...], nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] i stanowi własność Skarbu Państwa - w odniesieniu do gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych: nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...] i [...] w obrębie [...], Miasta [...] - w odniesieniu do działek ewidencyjnych : nr [...] i nr [...] w obrębie [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Organ wyjaśnił, że grunty "[...]" nie były hipotekowane, wobec czego dawnych właścicieli nieruchomości ustalono na podstawie: - tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w [...] z [...] czerwca 1937 r., nr [...] uznającego, że powstała w wyniku podziału osady nr [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej byłej wsi [...] działka nr [...] o powierzchni [...] m2, z czego [...] m2 powierzchni użytkowej i [...] m2 pod torami Kolei Państwowej, uznana została za wspólną własność: I. R. w [...] części, A. S. - w [...] części i S. R. w [...] częściach, - aktu notarialnego sporządzonego [...] lutego 1938 r. przed notariuszem W. W. w [...], rep. nr [...], mocą którego I. R., A. S. i S. R. sprzedali Skarbowi Państwa - Dyrekcji Okręgowej K. P. w [...] zajętą pod budowę stacji postojowej [...]parcelę gruntu o powierzchni [...] m2 stanowiącą część działki nr [...] pochodzącej z działu części osady położonej w byłej wsi [...] oznaczonej nr [...]. Z powyższego, w ocenie organu, wynika, że działka nr [...] pochodząca z osady nr [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej byłej wsi [...] o powierzchni [...] m2 stanowiła współwłasność: I. R. w [...] części, A. S. w [...] części i S. R. w [...] częściach. Wnioskiem z [...] maja 2004 r. T. S. wystąpił o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] pochodzącą z nieruchomości "[...]". Oran odwoławczy przedstawił następstwo prawne po byłych właścicielach, wskazując postanowienia spadkowe i akty poświadczenia dziedziczenia. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli: T. S., F. G., O. B., B. M., J. M., S. M., C. B., E. G., M. G. i G. B. Wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzji zarzucono w szczególności naruszenie: - art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), poprzez wadliwe orzeczenie o odmowie przyznania odszkodowania; art. 7 kpa, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na jednym dokumencie tj. opracowaniu geodezyjnym mgr inż. K. K., art. 7 w zw. z art. 77§ 1 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu sprawy wskazał, że decyzjami z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i nr [...] Prezydent [...] ustalił odszkodowanie za część gospodarstwa rolnego położonego na [...], w rejonie ulic: [...], [...] i [...], o powierzchni [...] m2 wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...] i nr [...] w obrębie [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Następnie decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] Prezydent [...] ustalił odszkodowanie za część przedmiotowego gospodarstwa o powierzchni [...] m2, wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Z kolei decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił przyznania odszkodowania za grunt o powierzchni [...] m2, wchodzący obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej decyzji jest pozostały grunt o powierzchni 1[...] m2 będący częścią ww. gospodarstwa, wchodzący obecnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Organ odwoławczy wskazał, że na zlecenie organu I instancji zostało sporządzone [...] marca 2010 r. opracowanie geodezyjne. Geodeta uprawniony mgr inż. K. K. wkreśliła granice nieruchomości oznaczonej jako "[...]" działka [...], rozliczyła powierzchnię ww. nieruchomości według obecnej ewidencji gruntów oraz zaznaczyła tereny, w odniesieniu do których w latach 1960-1970 zostały wydane decyzje odszkodowawcze. Zgodnie z powyższym opracowaniem za grunt o powierzchni [...] m2, wchodzący w skład działek ewidencyjnych: [...], ustalone zostało odszkodowanie decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1961 r., nr [...]. Wyżej wymienionym rozstrzygnięciem przyznano S. O. odszkodowanie za grunt pochodzący z "[...]" objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] stycznia 1958 r. i przejęty pod zabudowę przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Pozostały grunt o powierzchni [...] m2 pochodzący z przedmiotowego gospodarstwa rolnego, wchodzący obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] został objęty: wydanym przez Prezydium Rady Narodowej w [...] zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] września 1961 r. zatwierdzającym lokalizację szczegółową rozbudowy stacji [...] na terenie wzdłuż torów kolejowych [...] i [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1965 r., nr [...] ustalającą lokalizację szczegółową dla budowy stacji "[...]" w rejonie ulic [...],[...],[...] i [...]. Wojewoda wyjaśnił, że z opracowania geodezyjnego wynika, iż w odniesieniu do terenu objętego ww. decyzjami lokalizacyjnymi wydane zostały następnie decyzje : decyzja z [...] grudnia 1964 r., nr [...], którą Prezydium Rady Narodowej [...] ustaliło odszkodowanie na rzecz S. O. za grunt o powierzchni [...] m2, położony w [...], zapisany w tabeli likwidacyjnej "[...]" działka [...], oraz rośliny i uprawy na tej części gruntu, decyzja z [...] października 1968 r., nr [...], którą Prezydium Rady Narodowej [...] ustaliło odszkodowanie na rzecz J. O. i M. O. za zabudowania i rośliny na gruncie położonym w [...] przy ul. [...], pochodzącym z tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...], decyzja z [...] marca 1971 r., nr [...], którą Prezydium Rady Narodowej [...] ustaliło odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną przy ul. [...], pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...], działka nr [...]. Odszkodowanie zostało ustalone na rzecz J. O., M. O., A. S. i S. R. Podsumowując organ odwoławczy uznał za słuszne umorzenie przez Prezydenta postępowania odszkodowawczego, jako bezprzedmiotowego za grunt o powierzchni [...] m2 pochodzący z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z "[...]", wchodzący obecnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...], gdyż jeszcze przed złożeniem wniosku o odszkodowanie z [...] maja 2004 r. zostało ono zakończone prawomocnie decyzjami: z [...] stycznia 1961 r., nr [...], z [...] grudnia 1964 r. nr [...] i z [...] marca 1971 r., nr [...] przyznającymi odszkodowanie. W ocenie Wojewody istnieje negatywna przesłanka do ponownego przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt. Ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 156 §1 pkt 3 kpa podjęte w tym zakresie decyzje byłyby dotknięte wadą nieważności, jako dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 105 § 1 kpa i wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż zostało ono uprzednio zakończone decyzjami ostatecznymi. Na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. skargę wnieśli: C. B., M. G., G. B. i A. M. Jako skarżąca wskazana została także E. G., jednakże w dacie sporządzania skargi i jej złożenia już nie żyła. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 kpa, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na jednym dokumencie, tj. opracowaniu geodezyjnym mgr inż. [...] z [...] marca 2010 r., podczas gdy jego prawidłowość była kwestionowana przez strony, a tak istotna okoliczność, jak zakres wcześniejszych decyzji odszkodowawczych, na które powołuje się organ, powinno być przedmiotem bardziej wnikliwych ustaleń, - przepisu prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że decyzje odszkodowawcze przyznające odszkodowanie na rzecz S. O. stanowią podstawę do umorzenia postępowania wobec następców prawnych pozostałych współwłaścicieli nieruchomości "[...]" działka nr [...], - przepisu prawa materialnego tj. art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że decyzja odszkodowawcza z [...] marca 1971 r., nr [...] stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Prezydenta [...] i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy źle oceniły istnienie przesłanki do umorzenia postępowania. W zakresie osób nie będących następcami prawnymi S. O. decyzje Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1961 r., nr [...], z [...] grudnia 1964 r., nr [...], z [...] października 1968 r., nr [...], z [...] marca 1971 r., nr [...] nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania, ponieważ w zakresie przyznania odszkodowania dla tych osób nie zachodzi sytuacja ponownego rozpatrywania sprawy, o której mowa w art. 156 §1 pkt 3 kpa. Decyzje o odszkodowaniu z [...] stycznia 1961 r. oraz z [...] grudnia 1964 r. dotyczą S. O. Natomiast decyzja z [...] października 1968 r. przyznaje odszkodowanie na rzecz J. O. i M. O. Skarżący podnieśli, że S. O. na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1959 r. nabyła w drodze darowizny od I. R. udział [...] w osadzie włościańskiej [...] zapisanej w tabeli pod nr [...]. Jedyne odszkodowanie jakie w niniejszej sprawie zostało wcześniej przyznane dotyczy udziału w [...] w przedmiotowej nieruchomości, który należał pierwotnie do S. O., a tym samym ewentualna "powaga rzeczy osądzonej" może dotyczyć jedynie uczestników postępowania będących następcami prawnymi tej osoby tj. I. O., D. O., M. G. i J. O. Nie może ona natomiast dotyczyć pozostałych stron postępowania. Wobec nich organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ nie zachodzi tu tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Tym samym dla osób nie będących następcami prawnymi S. O. organ I instancji zobowiązany był rozpatrzyć wniosek z [...] maja 2004 r. i przyznać tym osobom odszkodowanie. Odnośnie decyzji odszkodowawczej z [...] grudnia 1964 r., nr [...], skarżący wskazali, że wprawdzie beneficjentem odszkodowania poza J. O. i M. O. byli także A. S. i S. R., ale obejmowała teren o powierzchni [...] m2, a wiec teren mniejszy niż ten, co do którego organ umorzył postępowanie ([...] m2). Podnieśli, że organ I instancji sam przyznał, że istnieją wątpliwości co do zakresu przyznanego odszkodowania wskazując, że "opracowanie geodezyjne nie określa dokładnej powierzchni objętej poszczególnymi decyzjami ustalającymi odszkodowanie". Dalej stwierdził że "brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie za opisany wyżej teren nie zostało ustalone". Skarżący podkreślili, że zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności fakt ewentualnego wcześniejszego przyznania odszkodowania za nieruchomość powinien być przez organ bezspornie stwierdzony w sposób pozytywny, jako ewentualna negatywna przesłanka do przyznania odszkodowania. Organ nie miał prawa istniejących w sprawie wątpliwości interpretować na niekorzyść wnioskującej o odszkodowanie strony. Było to podnoszone już w odwołaniu, ale Wojewoda nie wypowiedział się w tej kwestii, powielając wywód organu I instancji i powołując się na te same budzące wątpliwości co do swojego zakresu decyzje odszkodowawcze. Skarżący podnieśli, że spełniają wszystkie przesłanki do przyznania odszkodowania określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a okoliczność ewentualnego wcześniejszego przyznania odszkodowania powinna zostać wykazana przez organ w sposób nie budzący wątpliwości. Skarżący wskzali, że istotną kwestią była weryfikacja prawidłowości opracowania geodezyjnego mgr inż. K. K. stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonych decyzji. Tak istotny dla rozstrzygnięcia sprawy dokument, w sytuacji kiedy jest kwestionowany przez strony, powinien zostać zweryfikowany drugim opracowaniem geodezyjnym. Wojewoda [...] w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu odwołania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] marca 2017 r. skarżący zmodyfikowali skargę, w ten sposób, że wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Wskazali, że strona postępowania E. G. zmarła [...] marca 2016 r. Do pisma załączyli akt poświadczenia dziedziczenia z [...] maja 2016 r. sporządzony w Kancelarii Notarialnej P. S. i J. S. w [...], nr rep. [...], z którego wynika, że spadek po E. G. nabyli mąż S. G. oraz synowie K., R. i J. G. po [...] części spadku każdy z nich. Spadkobiercy E. G. zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu sądowym. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wojewoda [...] skierował zaskarżoną decyzję m.in. do E. G. Jak wynika z akt sprawy E. G. była jednym ze spadkobierców po S. R. - przeddekretowym współwłaścicielu nieruchomości (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] [...] 1992 r., sygn. akt [...]). Rzecz jednak w tym, że E. G. (pomimo, że została wskazana jako jedna ze skarżących) zmarła [...] marca 2016 r. Wobec tego zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Należy podkreślić, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z 18 II 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14 lex 2114245, z 1 XII 2015 r., sygn. akt I OSK 626/14, z 14 XI 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, lex 82653). Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Istotne jest, że następcy prawni zmarłej strony nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. Z przyczyn wyżej omówionych decyzja Wojewody [...] jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji Sąd nie kontrolował zaskarżonej decyzji merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłej strony.