I SA/Wa 1052/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ISA/WA 1052/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zwrotu działek gruntu oznaczonych przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa nr [...] oraz nr [...], położonych w Z. przy ul. [...], zakończonego ostateczną decyzją Starosty Z. z dnia [...] lutego 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. wskazał, że B. W. wniósł do Starosty Z. o podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Z. z dnia [...] lutego 2006 r. Decyzja ta została wydana w sprawie o zwrot gruntów będących własnością I. W., przejętych w latach osiemdziesiątych na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z późno zm.). Stała się ona ostateczna bowiem strona nie wykorzystała, pomimo pouczenia w decyzji, możliwości wniesienia odwołania do Wojewody [...]. Starosta Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania strony Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Wznowienie postępowania administracyjnego będąc instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jest możliwe w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki określone wart. 145 § 1 k.p.a. A zatem wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Można żądać wznowienie postępowania także w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wojewoda [...] podkreślił, że istotne unormowanie zawiera przepis art. 148 k.p.a. stanowiący, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przy tym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Odnosząc powołane przepisy do rozpatrywanej sprawy, organ drugiej instancji stwierdził brak którejkolwiek z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Okoliczność, że wnioskodawca opacznie zrozumiał pouczenie zawarte w decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2004 r., że "z ewentualnym wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczone grunty należy skierować się na drogę postępowania sądowego", a do sądu wystąpił z żądaniem "wydania nieruchomości wywłaszczonej", musiała natomiast spowodować wydanie orzeczenia o braku dopuszczalności drogi sądowej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] złożył B. W. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na protokół z dnia 16 lipca 1976 r. sporządzony w Urzędzie Miasta i Gminy w Z., w którym wyrażono zgodę na przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, ale jedynie za odszkodowaniem. Zdaniem skarżącego jest to nowa i istotna okoliczność, nieznana organowi orzekającemu w sprawie zwrotu tych działek, uzasadniająca wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt. I SA/Wa 1947/06 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania, bowiem skarżący nie wskazał okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania oraz brak jest podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie istnieją okoliczności, które wymagałyby zgromadzenia materiału dowodowego i dokonania jego oceny. Skarżący B. W. zaskarżył opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał ze Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił rozwiązanie prawne w zakresie podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Podniósł, iż do tego typu podania zastosowanie ma art. 63 § 2 k.p.a., stanowiący, że podanie winno zawierać żądanie. Przepisy regulujące żądanie strony wznowienia postępowania nie wprowadzają obowiązku przytoczenia podstaw wznowienia postępowania. Art. 147 k.p.a. stanowi "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 oraz wart. 145a następuje tylko na żądanie strony." Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przyjmuje takiego rozwiązania jakie wprowadzono, wzorem kodeksu postępowania cywilnego, w art. 279 p.p.s.a., który stanowi "Skarga o wznowienie postępowania powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie (...)." Brak takiego rozwiązania prawnego, które expressis verbis na stronę nakłada obowiązek przytoczenia podstaw wznowienia postępowania administracyjnego wyklucza przyjęcie rozwiązania, że brak taki zamyka skutecznie drogę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli nawet przyjąć, że nałożenie na stronę obowiązku zawarcia w podaniu żądania oznacza przytoczenie podstaw tego żądania, to zastosowanie mają przepisy o podaniach, które nakazują organom wezwanie strony do uzupełnienia braku (art. 64 § 2 k.p.a.). Braku takiego nie można klasyfikować jako braku materialnego, który nie podlega uzupełnieniu. Taka bowiem konstrukcja braków materialnych nie występuje w regulacji żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Nie daje to zatem podstaw prawnych do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie ocenił wniosku skarżącego o wznowienie postępowania oraz postępowania organu administracji po jego wpłynięciu. Ze złożonego wniosku o wznowienie postępowania wynikało, że dotyczy on zarówno decyzji Starosty Z. z dnia [...] lutego 2006 r. jak i decyzji tego samego organu z dnia [...] października 2004 r. Organy odmawiając wznowienia postępowania nie podjęły nawet próby wyjaśnienia, na jakich przesłankach skarżący opiera wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. W takim stanie sprawy bezpodstawna była decyzja odmawiająca wznowienia postępowania. Wyjaśnienia bowiem wymagała kwestia na jakich podstawach skarżący opiera żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., tym bardziej, że wniosek o wznowienie dotyczył dwóch postępowań. Ocena zaś przyczyn wznowienia winna była nastąpić po wznowieniu postępowania, a nie w decyzji odmawiającej jego wznowienia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tano: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej, a oceniając legalność zaskarżonego aktu stosownie do postanowień, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze u .p. p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce na przykład, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie takie pochodzi od osoby, nie będącej stroną, albo gdy złoży je strona, nie posiadająca zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 737-738). Jeżeli z treści podania nie można wywnioskować wskazanych okoliczności to zastosowanie mają przepisy o podaniach, które nakazują organom wezwanie strony do uzupełnienia braku (art. 64 § 2 k.p.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, braku takiego nie można klasyfikować jako braku materialnego, który nie podlega uzupełnieniu. Z treści art. 149 § 2 k.p.a. wynika bowiem jednoznacznie niemożność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw do jego wznowienia. Tak więc ustalenie, czy istnieją te podstawy, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. W takim stanie sprawy bezpodstawna była decyzja odmawiająca wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania dotyczy zarówno decyzji Starosty Z. z dnia [...] lutego 2006 r. jak i decyzji tego samego organu z dnia [...] października 2004 r. Organ winien wyjaśnić na jakich przesłankach skarżący opiera wniosek dotyczący decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., tym bardziej, że wniosek o wznowienie dotyczył dwóch postępowań. Ocena zaś przyczyn wznowienia winna nastąpić po wznowieniu postępowania, a nie w decyzji odmawiającej jego wznowienia, gdyż ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swoje decyzje o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowienie postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w zw. z § 2 art. 149 k.p.a. Powyższe naruszenie prawa procesowego uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.