I SA/Wa 1052/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 498/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. sumy pieniężne w wysokości po 500 (pięćset) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. O., J. O., Z. Z. , A. Z. i J. Z. skargą z dnia 10 maja 2018 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 498/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosków z dnia 29 stycznia 1948 r. i z dnia 25 maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ulicy [...] oznaczonej hip. NR [...] i NR [...] dotyczących części nieruchomości nieobjętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r. NR [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dwukrotnie ukarał już organ grzywną za niewykonanie ww. wyroku. Prezydent nie wykonał wyroku, pomimo skierowania kolejnego wezwania do jego wykonania. W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekanie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, przyznanie od Prezydenta na ich rzecz sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że opóźnienia w rozpoznaniu sprawy są spowodowane bardzo dużą ilość spraw o zwrotu nieruchomości objętych działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Waga tych spraw, stopień skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Ponadto wskazał, że w sprawie zachodzi konieczność dokładnego ustalenia, które wyodrębnione działki przed dniem 21 listopada 1945 r. tj. stanowiły własność W. Z. Dlatego [...] stycznia 2018 r. zlecono sporządzenie mapy z rozliczeniem nieruchomości hipotecznej dla nieruchomości [...] Nr [...] rej. hip. [...]. W piśmie z 20 września 2018 r. skarżący wnieśli dodatkowo o zarządzenie podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości przez BSD oraz wskazanie organowi konieczności ukarania pracownika lub dyrektora BSD, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie i nie powiadomił skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie załatwił jej w dodatkowym wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem organowi grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 498/15, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosków o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 13 stycznia 2016 r. Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu działki hip. nr [...] o pow. [...] m2 pochodzącego z przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego obecnie część działki ew. [...] z obrębu [...]. Następnie na skutek złożonych skarg na niewykonanie ww. wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1199/16 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł oraz wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 869/17 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy w całości. Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 23 października 2015 r., sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy oraz to, że Prezydent został już ukarany grzywnami w łącznej wysokości w wysokości 4000 zł, która to sankcja jednak nie przyniosła skutku w postaci wykonania wyroku, Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości pięciu tysięcy złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie, rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, bezczynność organu po wyroku z dnia 23 października 2015 r., ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia długość trwającego postępowania oraz to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy i to pomimo wezwania skarżących do wykonania wyroku. Prezydenta nawet nie zmobilizował fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dwukrotnie ukarał już organ grzywną za niewykonanie wyroku. W ocenie powyższe uzasadnia zatem uznanie działania organu za rażąco naruszające prawo. Art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednakże wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. Okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, co jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Stan bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania - pomimo wydania wyroku - z całą pewnością narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Sąd stanął na stanowisku, że zasadne jest przyznanie sumy pieniężnej w kwocie po 500 zł na rzecz każdego ze skarżących. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz czas trwania postępowania administracyjnego, które zostało zainicjowane prawie 70 lat temu. Zaznaczyć wymaga, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżących zawartych w piśmie z 20 września 2018 r. tj. podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości przez BSD oraz wskazanie organowi konieczności ukarania pracownika lub dyrektora BSD, gdyż w świetle przepisów p.p.s.a. Sąd nie posiada takich uprawnień. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji). O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).