I SA/Wa 1053/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Emilia Lewandowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi L. i A. C., H. i A. S. i D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. SA/Wa 1053/04 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1969 r., [...], o odmowie przyznania S. M. i nieustalonym spadkobiercom J. W. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...] (nr hip. [...]), w zakresie gruntu będącego obecnie własnością Gminy W., z tym, że ograniczyło stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej praw związanych z prawem własności lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] i w tym zakresie stwierdziło, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Uzasadniając decyzję organ podał, że tytuł własności nieruchomości z wykazu hipotecznego nr [...] w W. przysługiwał S. M. w [...] %, Z. M. w [...] % i J. W. w [..] %. S. M. nabył w całości spadek po Z. M., zmarłym [...] sierpnia 1947 r. S. M. złożył wniosek o przyznanie jemu oraz spadkobierczyni J. W. – M. O. własności czasowej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Decyzją z [...] grudnia 1969 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło S. M. i nieustalonym spadkobiercom J. W. ustanowienia użytkowania wieczystego tego gruntu i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Państwa. W uzasadnieniu podano, że odmowa następuje w związku z art. 7 ust. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Państwowe Biuro Notarialne dokonało w księdze wieczystej nr [...] wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1991 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę P. z dniem [...] maja 1990 r. własności działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] P., położonej przy ul. [...], o powierzchni [...] m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z wyłączeniem [...] lokali. Decyzją z [...] września 1995 r. Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę P. własności działki ewidencyjnej nr [...] obrębu [...] o powierzchni [...] m2 (podwórko), położonej przy ul. [...] w W.. Na wniosek następców prawnych S. M. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1969 r. Udział w postępowaniu zgłosili właściciele wykupionych lokali nr [...], [...], [...] i [...]. Powyższa decyzja oparta jest na całkowicie błędnym poglądzie, że art. 7 ust. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy może stanowić podstawę odmowy ustanowienia własności czasowej. Przepis ten nie stanowił samoistnej podstawy rozpoznania wniosków poprzednich właścicieli i dlatego należy uznać, że decyzja oparta wyłącznie na takiej przesłance wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Osoby posiadające współwłasność budynku i współużytkowanie wieczyste stają się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnym odmawiających praw do gruntu poprzednim właścicielom. Należy uznać, że spełniona została dyspozycja końcowej treści art. 156 § 2 k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne) i zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji - z zakresie sprzedanych lokali - z naruszeniem prawa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, o co wystąpili D. D., H. i A. S. oraz N. W. - właściciele wykupionych lokali -Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., [...], uchyliło swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2000 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1969 r. w całości. Uzasadniając tę decyzję Samorządowe Kolegium w W. wskazało, że decyzja z [...] grudnia 1969 r. rażąco naruszała art. 7 ust. 2 i 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96, w sytuacji, gdy umowa w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy w tym przedmiocie. To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu grunt ów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której ta umowa została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, będącej podstawą umowy. Nie może być natomiast przedmiotem badania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów [...] prawa własności czasowej. Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. Skład orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale i stwierdził, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2000 r., ograniczającej stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1969 r. w części dotyczącej praw związanych z prawem własności lokali mieszkalnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. i w tym zakresie stwierdzająca, że decyzja ta została wydania z naruszeniem prawa ze względu na nieodwracalne skutki prawne i uznał, że zasadne jest stwierdzenie nieważności w całości kwestionowanej decyzji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się komplet postanowień spadkowych, z których wynika, że w chwili obecnej jedynymi spadkobiercami S. M. są M. M. i J. M.. Natomiast postępowanie w sprawie ustalenia następców prawnych po J. W. jest prowadzone. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyli L. i A. C., H. i A. S. oraz D. D.. Skarżący wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie nieważności wydanych decyzji zarzucając, że naruszają one art. 7 ust. 2 i 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie ustosunkowało się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kwestie pominięte związane są brakiem ustaleń, jaki obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego i jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w tym planie. Kolegium nie zbadało, czy osoby, które złożyły wniosek o przyznanie własności czasowej były samoistnymi posiadaczami nieruchomości. S. M. nie mógł złożyć skutecznego wniosku, gdyż w tym czasie przebywał we F., a wskazana w decyzji M. 0. jako spadkobierczyni J. W. również nie była posiadaczem samoistnym. Nie zostało to zbadane w postępowaniu. Bezpodstawnie Kolegium w decyzji [...] grudnia 2000 r. przyjęło, że adw. K. Z. w postępowaniu administracyjnym reprezentuje spadkobierców J. W., natomiast w decyzji z [...] stycznia 2001 r. organ ten podał, że J. Z. prowadzi postępowanie w sprawie ujawnienia następców prawnych J. W.. Wyjaśnienia wymaga sprawa spadku po Z. M.. Kolegium nie przesądziło, czy w sprawie biorą udział wszystkie zainteresowane osoby, zatem wydanie decyzji z [...] stycznia 2001 r. było przedwczesne, a ponadto została ona wydana z rażącym naruszeniem wskazanych na wstępie skargi przepisów. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podając, że nie było potrzeby badania, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania kwestionowanej decyzji, gdyż jej podstawę stanowił przepis art. 7 ust. 5 dekretu, a nie art. 7 ust. 2. Wniosek o własność czasową złożył w terminie pełnomocnik S. M.. Z dekretu nie wynika, aby skuteczność wniosku zależała od osobistego działania poprzedniego właściciela nieruchomości. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie prawa do gruntu jest skuteczny także wtedy, gdy jest złożony przez jednego ze współwłaścicieli. Nie zachodzi konieczność udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie prawa do gruntu wszystkich współwłaścicieli, zwłaszcza gdy istnieją podstawy do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Udział wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych będzie konieczny dopiero w postępowaniu o ustanowienie prawa do gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo - o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga jest uzasadniona. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a ponadto decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2001 r. narusza także inne przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 10 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę udziału strony w postępowaniu. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] byli Z. M. ([...] % udziału), S. M. ([...] % udziału) i J. W. ([...] % udziału). Następcą prawnym Z. M., który zmart w 1947 r. był S. M.. Ustaleni zostali także następcy prawni zmarłego w 1968 r. S. M., natomiast brak w aktach sprawy dokumentów świadczących o ustaleniu następców J. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z [...] grudnia 2000 r. podało, że spadkobiercą wymienionej jest M. O., jednak akta administracyjne tego nie potwierdzają, zaś w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2001 r. organ ten stwierdził, że prowadzone jest postępowanie w sprawie ujawnienia następców prawnych po J. W.. Uprawnia to do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1969 r. nie brali udziału wszyscy uprawnieni do udziału w nim, a organ z naruszeniem art. 10 k.p.a. wydał decyzję nie zapewniając udziału w sprawie następcom prawnym J. W.. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2001 r. wydana była na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez właścicieli lokali w budynku przy ul. [...]. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 139 k.p.a. ustalający zakaz reformationis In peius. Instytucja ta należy do podstawowych gwarancji procesowych. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji organu pierwszej instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Ustanowienie zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony, ma określone następstwa prawne, a mianowicie oznacza niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej do przyjętych wyjątków. Tylko więc, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, dopuszczalne jest odstąpienie od tej zasady. Organ odwoławczy odstępując od omawianej zasady obowiązany jest szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia praw lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2001 r. zostało wydane na niekorzyść strony odwołującej się i w decyzji tej - mimo obowiązku wynikającego z art. 139 k.p.a. - nie zostało wykazane, że zachodzą przesłanki do zmiany decyzji na niekorzyść strony. O konieczności poddania wnikliwej analizie w decyzji przyczyn odstąpienia od zakazu reformationis In peius wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 6 lutego 1989 r., sygn. IV SA 1101/88 (ONSA 1989, z. 2, poz. 71) i z 26 września 2000 r., sygn. III SA 1503/00 (niepubl.). Przedstawiona w tej decyzji treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96, nie przesądza o tym, że wystąpiły przesłanki z art. 139 k.p.a. do rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, zwłaszcza, że przedstawiony w tej uchwale pogląd nie może być podstawą do zastosowania tego przepisu, w którym chodzi o rażące naruszenia prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego, a nie o sprzeczność z jakimikolwiek poglądami występującymi w orzecznictwie dotyczącym danego zagadnienie. Ponadto wymieniona decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. nie zawiera analizy, czy takiemu orzeczeniu nie sprzeciwiały się przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalne skutki prawne. Sama treść przytoczonej uchwały NSA nie zastępuje niezbędnych rozważań własnych organu w tym zakresie. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i 'c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).