I SA/Wa 1053/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O., Z. W. i B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. O., Z. W. i B. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym I prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1987 r, nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...] - cz. zd [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] zd [...] -cz., osada tabelowa nr [...] wsi [...] - część, osada Tabelowa nr [...] wsi [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] zd [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] - część, [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] położonych w rejonie urbanistycznym [...] przy ul. [...], w sposób przedstawiony na mapie sytuacyjnej, przyjętej do zasobu Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w [...] w dniu [...] lipca 1986 r. za numerem [...], stanowiącej integralną część niniejszej decyzji. B. L., Z. W. i M. O. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej - w części dotyczącej ich nieruchomości. Wyjaśnili, że podział tej nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki pod drogę, która jednak nadal stanowi własność prywatną, faktycznie stanowiąc ogólnodostępny ciąg pieszo-jezdny. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Orzeczeniem tym jedna z działek została wydzielona pod drogę lub jej poszerzenie. Jak stwierdzono w kwestionowanej decyzji została ona wydana zgodnie z planem zagospodarowania. Był to zatwierdzony plan ogólny [...] z dnia [...] lutego 1981 r., zarządzenie nr [...] . Wobec braku ww. planu, który nie został odnaleziony przez organ, uznał on, iż nie można stwierdzić, czy decyzja podziałowa została wydana zgodnie z treścią pisma - a w konsekwencji nie można stwierdzić nieważności kwestionowanego orzeczenia. Kolegium zweryfikowało także zaskarżoną decyzję pod kątem ewentualnego występowania każdej z przesłanek, określonych w przepisie art. 156 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili M. O., Z. W. oraz B. L. podnosząc, iż kwestionowana decyzja zapadła w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny oraz niewłaściwie zastosowane przepisy prawa. W toku postępowania strona skarżąca przedłożyła, m.in. pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym stwierdzono, iż dla obecnych działek dz. ew. nr [...] i nr [...], z obrębu [...], w dniu [...] marca 1987 r. obowiązywały ustalenia Perspektywicznego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego przez Radę Narodową w dniu [...] grudnia 1982 r. uchwałą nr [...]. Plan ten obowiązywał do dnia [...] października 1992 r. Do przedmiotowego pisma została załączona informacja z ustaleń tego planu, wraz z mapą oraz załącznik graficzny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przesłanki dopuszczające możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego zostały określone w art. 156 § 1 kpa. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest konieczność ustalenia czy poddane ocenie rozstrzygnięcie organu nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja dokonująca podziału nieruchomości z dnia [...] marca 1987 r. została wydana na podstawie na podstawie przepisów art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Powołany wyżej przepis w dniu wydawania skarżonej decyzji stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Teren podlegający podziałowi stanowi obecnie część działki dz. ew. nr [...] oraz dz. ew. nr [...], z obrębu [...]. W dacie wydania kwestionowanej decyzji znajdował się na obszarze, dla którego obowiązywały ustalenia Perspektywicznego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego przez Radę Narodową w dniu [...] grudnia 1982 r. uchwałą nr [...], ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. st. Warszawy (Dz. RN. z 1983 r., poz. 16). Jak wynika z ustaleń tego planu teren nieruchomości objętej kwestionowanym orzeczeniem podziałowym, znajdował się na obszarze o funkcji mieszkalnictwa o wysokiej intensywności oraz częściowo w granicach korytarza drogowego o przeznaczeniu pod trasę zbiorczą. Skoro zatem w decyzji z dnia [...] marca 1987 r. doszło do wydzielenia działki ew. nr [...], o powierzchni [...] m2, przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, wysokie, zorganizowane oraz częściowo pod trasę zbiorczą, to podział ten, w świetle przytoczonych powyżej zapisów planu jest zgodny z ustaleniami obowiązującego wówczas planu. Zatem decyzja z dnia [...] marca 1987 r. nie narusza art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99). Ponadto - w ocenie składu orzekającego - okoliczność powołania się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji na ustalenia planu realizacyjnego osiedla, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Wskazać bowiem należy, iż "rażące naruszenie prawa" winno być odczytywane w odniesieniu do decyzji administracyjnej jako całości, a więc sprowadzać się do ustalenia czy narusza ona prawo, a następnie czy ma ono charakter kwalifikowany (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1717/12, LEX nr 1452725). W powyższej sprawie, pomimo wskazanej powyżej wadliwości uzasadnienia, kwestionowanej decyzji nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Decyzja z dnia [...] marca 1987 r. jest zgodna ze wskazanym Perspektywicznym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Treść decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych przepisów prawa. M. O., Z. W. i B. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającego ją orzeczenia w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucili: 1) rażące naruszenie art. 156 §1 pkt. 2 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy naruszenie takie miało miejsce, 2) naruszenie art. 7, 8, 12 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz pominięcie w rozstrzygnięciu słusznego interesu skarżących i przyjęcie, iż okoliczności będące podstawą wydania decyzji z dnia [...] marca 1987 r., w części dotyczącej ich nieruchomości są zgodne z prawem. 3) naruszenie prawa materialnego: art. 12 ust. 1, względnie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w ten sposób, iż Kolegium przyjęło, że decyzja podziałowa wydana została zgodnie z tymi przepisami, podczas gdy podział nieruchomości był niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i względnie, że dokonując faktycznie wydzielenia gruntu pod drogę zaniechano przejęcia go z mocy prawa za odszkodowaniem, co stanowi błędną wykładnię przepisu, skutkującą jego niezastosowaniem w sprawie dla oceny rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję w dniu [...] marca 1987 r. (wydano rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, tj. art. 12 ust. 5 powołanej ustawy). W uzasadnieniu podnieśli, iż w zaskarżonych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej oceny stanu faktycznego oraz sytuacji prawnej ich wniosku oraz naruszyło zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Ponadto decyzja ta naruszyła podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 6-10 kpa), nakładające na organ administracji publicznej obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy zgodnie z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony. Organ wydający decyzję, będącą przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, niewątpliwie dokonał rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 77 § 1 kpa. Właściciele nieruchomości nie występowali z wnioskiem o jej podział. Tak więc decyzja z [...] marca 1987 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 12 ust. 1 i 3 powołanej ustawy oraz norm procesowych - co stanowi przypadek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2050/10). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. W toku postępowania sądowego został nadesłany odpis skrócony aktu zgonu uczestniczki postępowania – J. W., z którego wynika, iż zmarła ona w dniu [...] grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona – aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazali skarżący. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z nadesłanego do Sądu przy piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r. odpisu skróconego aktu zgonu, J. W. uczestniczka postępowania zmarła w dniu [...] grudnia 2016 r. - zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie to zostało skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony, w rozumieniu art. 28 kpa. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna jak i wypracowane już na tym gruncie orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 kpa, status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną, która kończy się z chwilą śmierci. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarła J. W. - jako osoba niemająca zdolności prawnej - nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do niej podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej - to należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na marginesie wyjaśnić należy, że wobec stwierdzenia wystąpienia ww. wady prawnej w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd nie oceniał tego orzeczenia merytorycznie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.