I SA/Wa 1054/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona jako "[...]", w części dotyczącej "[...]" o pow. [...] ha oraz "[...]" o pow. [...] ha, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) - dalej "dekret". Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W.G. wnioskiem z dnia 3 marca 2009 r. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), że nieruchomość oznaczona jako "[...]", w części dotyczącej "[...]" oraz "[...]", nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wojewoda [...]. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia toczącego się przez Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1948 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] marca 1948 r. stwierdzających, że nieruchomość oznaczona jako "[...]", w części dotyczącej "[...]" oraz "[...]", podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w decyzji z dnia [...] października 1948 r. oraz [...] marca 1948 r. W tej sytuacji Wojewoda [...]. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie na skutek uzyskanej informacji, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. zawiesił postępowanie uznając, że postępowanie prowadzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] października 1948 r. oraz z dnia [...] marca 1948 r. jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli A.G., M.G., I. G. i R.G. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez błędne uznanie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne w postaci postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji nacjonalizacyjnych z 1948 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę stwierdził, że Wojewoda [...]. błędnie przyjął, iż zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania, jest prowadzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z 1948 r. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., którą wyeliminowano z obrotu prawnego w/w decyzje nacjonalizacyjne poprzez stwierdzenie ich nieważności. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Ministra zagadnienia wstępnego. Zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte. Zdaniem organu drugiej instancji decydujące znaczenie w sprawie ma jednakże okoliczność, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek skarg na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 493/14 wstrzymał jej wykonanie. Minister podkreślił, że samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 kpa, ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 kpa, dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1670/98). Zdaniem organu drugiej instancji wyeliminowanie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. z obrotu prawnego decyzji nacjonalizacyjnych otwiera drogę do wszczęcia postępowania o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Wstrzymanie jednakże wykonania przedmiotowej ostatecznej decyzji uzasadnia zawieszenie postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.G. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 16 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne w postaci postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1948 r. oraz [...] marca 1948 r. stwierdzających, że w/w nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, podczas gdy postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r., a jej wykonanie nie zostało prawomocnie wstrzymane. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 kpa oraz że wydane przez WSA w Warszawie postanowienie o wstrzymaniu wykonalności tej decyzji nie jest jeszcze prawomocne, a ty samym nie jest skuteczne w przedmiotowej sprawie. Skarga jest więc uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zawieszające postępowanie w sprawie wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona jako "[...]", w części dotyczącej "[...]" oraz "[...]", nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zdaniem Ministra w sprawie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wstrzymano wykonanie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1948 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] marca 1948 r. stwierdzających, że nieruchomość oznaczona jako "[...]", w części dotyczącej "[...]" oraz "[...]", podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd trzeba rozumieć w ten sposób, że kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Wskazuje się również, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność ta ma być bezpośrednia. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października1948 r. oraz Wojewody [...]. z dnia [...] marca1948 r. stwierdzających, że nieruchomość "[...]", podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Powyższa decyzja jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołany art. 16 § kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Decyzja taka ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Prawidłowo również organ drugiej instancji wskazał, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1948 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zagadnienia takiego nie stanowi również samo wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego celem oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. W rozpoznawanej sprawie istotne jednak jest, że w toku postępowania sądowoadministrcyjnego toczącego się na skutek skarg wniesionych na w/w decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 493/14 wstrzymał wykonanie w/w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało zaś oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 738/16. Następnie wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 493/14 Sąd oddalił złożone skargi. Przedmiotowy wyrok w związku ze złożonymi skargami kasacyjnymi nie jest jeszcze prawomocny. Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że słusznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie, że opisana wyżej nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Co prawda – jak wskazano - decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r., mocą której wyeliminowano z obrotu prawnego w/w decyzje Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1948 r. oraz Wojewody [...] z [...] marca1948 r., stwierdzające, że nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jest decyzją ostateczną, jednakże nie jest to decyzja prawomocna, a jej wykonanie zostało wstrzymane w/w prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 21 kwietnia 2015 r. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w/w decyzji na mocy art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiło przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym wstrzymany bowiem został skutek prawny decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Innymi słowy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego przedmiotowa decyzja nie wywołuje skutków prawnych. To zaś oznacza, że organ działając w granicach i na podstawie prawa był uprawniony do wydania postanowienia zawieszającego postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji są zgodne z prawem. Złożona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.