I SA/Wa 1054/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chciński, Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2017r. sprawy ze sprzeciwu D. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia własności nieruchomości z mocy prawa oddala sprzeciw Decyzją nr [...],[...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2016 r. znak: [...] i przekazał ww sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją tą Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Podstawę prawną ww decyzji stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. dalej jako ustawa). Zgodnie z nim - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Decyzja odmowna organu I instancji opierała się na stwierdzeniu braku dowodów potwierdzających zaliczenie przed dniem 31.12.1998 r. odcinka drogi [...] w [...] do jednej z kategorii dróg publicznych. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji minister wskazał, iż stanowiąca ówcześnie własność M. B. działka [...] (powstała z podziału działki nr [...] w 2002 r.) jest częścią ul. [...]. Organ ustalił, że wg danych z akt sprawy ulica ul. [...] - a obecnie ul. [...] - jest położona w trzech dzielnicach miasta [...] (tj. [...],[...] - [...] oraz [...]) i biegnie od skrzyżowania ul. [...] i [...] a następnie krzyżuje się z ulicą [...],[...] i [...] a następnie kieruje się dalej w kierunki terenów leśnych. W tym zakresie organ wyjaśnił dalej, iż ulica [...] w [...] nr [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych uchwałą [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urzędowy Województwa [...] z dnia 15 sierpnia 1987 r. Nr 6). Następnie zmieniono nazwę ww ulicy z [...] na [...] (uchwała Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...]). Droga ta stała się drogą gminną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z dniem 01.01.1999 r. Organ uznał, że jakkolwiek w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] wskazano, iż przedmiotowa ulica [...] ([...]) jest położona w dzielnicy [...], to nie sposób przyjąć aby powyższa uchwała dotyczyła jedynie fragmentu stanowiącej pewną całość i określonej nr [...] drogi. W konsekwencji minister przyjął, że skoro ww droga w dacie wydania przedmiotowej uchwały przebiegała przez wszystkie trzy ww dzielnice miasta, to należy uznać ją w całości za drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a nie jedynie jej odcinek. Organ podkreślił, iż droga stanowi pewną całość techniczno - użytkową a zatem nie sposób przyjąć arbitralnie, że dany odcinek (w dodatku nieokreślony precyzyjnie) może być zaliczony do określonej kategorii dróg publicznych a inny odcinek tej samej drogi - już nie. W tym stanie rzeczy, uznając iż ul. [...] położona w dzielnicy [...] stanowi drogę publiczną o kategorii gminnej minister wskazał, że została spełniona druga z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy, co implikuje, jego zdaniem, konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność zaistnienia trzeciej przesłanki ustawowej tj. na okoliczność możliwości zakwalifikowania danego stanu faktycznego na gruncie z dnia 31 grudnia 1998 r. w odniesieniu do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz. 460 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Wskazując na powyższe minister uznał, iż w sprawie należy zbadać zasięg przestrzennych granic zajęcia ww nieruchomości pod drogę publiczną a zatem zbadać sposób korzystania i stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. Podkreślił, że kolejną przesłanką zastosowania art. 73 ustawy jest władanie publicznoprawne nieruchomością rozumiane jako dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne. Powołując się na orzecznictwo sądowoadminsitracyjne minister wskazał na zasady dowodzenia ww okoliczności i uwzględniając, że w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dowodów wskazujących na prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie - w oparciu o art. 138 § 2 kpa, z powołaniem się na art. 7, 77, 80 kpa uchylił decyzję wojewody w całości zalecając organowi I instancji podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. W skierowanym do tut. Sądu sprzeciwie D. D. (dalej jako skarżący) zarzucił ministrowi naruszenie prawa poprzez: 1. wydanie decyzji na podstawie przepisów ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) z dnia 07.04.2017r. (Dz.U. z 2017r., poz.935). 2. naruszenie art. 10, art. 9 i art. 8 kpa. Skarżący wniósł o "unieważnienie" w/w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w Warszawie w całości; nakazanie wydania organowi decyzji zgodnie z obowiązującym prawem i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że zmienione przepisy kpa zgodnie z art.16 ustawy nowelizującej, stosuje się wyłącznie do postępowań rozpoczętych od 1 czerwca 2017r. zaś w postępowaniach wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed tą datą - zastosowanie mają przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Zarzucił w związku z tym, że minister popełnił istotny błąd proceduralny i niezasadnie w pouczeniu o środkach zaskarżenia użył słowa "sprzeciw" oraz zażądał złożenia dowodu uiszczenia wpisu w wysokości 200zł. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 9, art. 8 kpa i art. 10 kpa - skarżący podał, że nie został poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zarzucił także, że wbrew twierdzeniu organu, za mapę Miasta [...] z naniesionym drogami nie można uznać zadrukowanego arkusza papieru o wymiarach około 55cm x 70cm, posklejanego z pewnych fragmentów i nieposiadającego podstawowych cech mapy takich jak: skali, legendy mapy , siatki kartograficznej i nie posiadającego żadnych cech dokumentu urzędowego (bez poświadczenia za zgodność z oryginałem) czy kopii pisma Urzędu Miasta [...] nr [...] z dnia [...].06.1986r. Zdaniem skarżącego całkowicie błędne jest także twierdzenie organu, iż droga ul. [...] (dawniej [...]) przebiegała w dacie wydania uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].03.1987r., przez 3 dzielnice miasta [...] gdyż metryka tej drogi wskazuje, że biegła ona od ul. [...] i [...] do ul. [...]. Zarzucił ponadto, że przemianowanie nazwy ul. [...] na ul. [...] zgodnie z postanowieniem uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 1991r. dotyczy tej ulicy ale tylko na Osiedlu [...]. Oświadczył, że do około 2002r cała nieruchomość pierwotnie oznaczona nr [...], jak i inne nieruchomości leżące w ciągu aktualnie ul. [...], były użytkowane rolniczo, nie istniała żadna droga, nie było jezdni, ciągu dla pieszych, rowów odwadniających itp. Wg skarżącego nie jest prawdziwe twierdzenie organu, że w dniu 31.12.1998r. działka [...] zajęta była pod drogę publiczną - ul. [...] gdyż w dacie tej, działka o tym numerze nie istniała. Powołując się na konkretne nieruchomości sąsiednie skarżący zarzucił, że organy administracji winny wiedzieć, że ww gruntu nie można przejąć w trybie art. 73 ustawy gdyż szereg parcel zostało wydzielonych pod drogę ul. [...] w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dz. [...], dz. [...]) a co do części działek np. [...] oraz [...] Prezydent Miasta [...] składał ich właścicielom propozycje wykupu fragmentów nieruchomości tworzących ciąg ul. [...]. Ostatecznie skarżący zarzucił brak udowodnienia przez Prezydenta Miasta [...], że nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz brak udowodnienia, że nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Za bezzasadne uznał zatem uchylenie przez ministra decyzji Wojewody [...] [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania (do kontrolowanego postępowania) przepisów znowelizowanego Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017r. Przepisy określające prawo złożenia sprzeciwu w miejsce skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydawaną w trybie art. 138 § 2 kpa zostały wprowadzone do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej jako ppsa) z dniem 1 czerwca 2017r. W tej dacie weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 z 12 maja 2017 r.; dalej także: nowelizacja, ustawa zmieniająca). Nowelizacja ta zmieniła przepisy kpa; do ppsa wprowadziła zaś nową instytucję procesową tj. uregulowany w rozdziale 3a ppsa - sprzeciw od decyzji. Otwierający ten rozdział art. 64a pppsa stanowi, że od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jak wskazano, przepisy w takim brzmieniu obowiązują od dnia 1 czerwca 2017r. i mają zastosowanie do nowych spraw zainicjowanych przed WSA, a więc do wszystkich wydawanych w trybie art. 138 § 2 kpa decyzji administracyjnych niezależnie od tego, w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wynika to z art. 17 ustawy zmieniającej. Ustawodawca wskazał w tym przepisie, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy ppsa w brzmieniu znowelizowanym, a więc i przepisy o sprzeciwie. Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak słusznie wskazał organ, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź (jak w sprawie niniejszej) jednostki samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość stanowiła własność "prywatną" i leżała w ciągu drogi gminnej. Do ustalenia pozostaje natomiast (co zresztą podnosi w ramach zarzutów skargi sam skarżący) czy była to droga urządzona i w jakim zakresie, a także jak przebiegał jej "pas drogowy" w rozumieniu przepisów ustawy z 1985r. o drogach publicznych. Dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne jest też przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność władania nieruchomością w określonej w ustawie dacie 31 grudnia 1998r. Wszystko to wskazuje na to, iż postępowanie wyjaśniające z punktu widzenia istotnych dla wyniku sprawy przesłanek ustawowych - wymaga wielu dodatkowych czynności dowodowych. A to uzasadniało zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa. Istotne jest przy tym, że na tym etapie sprawy ani minister, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzają wyniku sprawy. Sąd zobligowany był jedynie zbadać czy minister zasadnie zastosował art. 138 § 2 kpa, a zatem czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, tj. w stopniu przekraczającym możliwości organu II instancji w ramach art. 136 kpa. W tym stanie rzeczy, uwzględniając znikomy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej, a także (nade wszystko) treść zarzutów skargi wskazujących na niewyjaśnienie przez organ administracji szeregu okoliczności, Sąd w oparciu o art. 151 a § 2 ppsa oddalił sprzeciw. Sam skarżący zarzucił bowiem niewyjaśnienie wielu istotnych dla wyniku sprawy okoliczności. W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji będzie zobowiązany do podjęcia czynności określonych przez ministra a także do wyjaśnienia kwestii podniesionych w skardze - w szczególności gdy chodzi o wydzielanie w ciągu ww drogi publicznej działek w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i nabywania przez gminę poszczególnych działek pod ww drogę.