I SA/Wa 1055/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu L. M., K. M. W. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr DAP-WOSRFR.7280.8.2024.KB w przedmiocie prawo do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz Wnoszących sprzeciw – L. M., K. M. W. M. kwotę 580,00 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją dnia 5 kwietnia 2024 r. nr DAP-WOSRFR.7280.8.2024.KB Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej zwany "Ministrem") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej zwanej "kpa") – po rozpoznaniu odwołania Ł. M., K. M., W. M. (dalej zwani łącznie "Strony" lub "Skarżący") – uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 4973/2023 z dnia 28 grudnia 2023 r. potwierdzającej W. M. w 2/18 częściach, Ł. M. w 2/18 częściach i K. M. w 8/18 częściach prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez O. M. oraz A. M. i K. M. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w. miejscowości [...], powiat [...], województwo [...],w skład których wchodziło 10 ha ogrodu warzywnego, 2 ha gruntów (pod sadem), 2 i 1/2 ha gruntów (pod szkółkami drzew owocowych), domu murowanego piętrowego, 12 - izbowego, krytego blachą, o wymiarach 12mx18m, młyna [...] (3 pary walców, dwa kamienie, jeden holender) oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że organ I instancji błędnie wyliczył części (udziały) w przysługującym Ł. M., W. M. i K.M. w prawie do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Panią O. z K., A. M. i a K. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...]. Bowiem jak wynika z akt sprawy Pani O. z K., Pan A. M. i Pan K. M. byli łącznie spadkobiercami w 3/4 częściach majątku [...]. Zdaniem Ministra zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy dowodami spadkowymi udziały Stron powinny wyglądać następująco: K. M. winien posiadań prawo do rekompensaty w 12/24 częściach; Ł. M. powinien posiadać prawo do rekompensaty w 3/24 częściach, a W. M. powinien posiadać prawo do rekompensaty w 3/24 częściach. Organ odwoławczy wskazał końcowo, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien przede wszystkim ponownie przeanalizować materiał dowodowy i dokonać przeliczenia udziałów przysługujących Stronom postępowania, w ten sposób, że należy doliczyć udział spadkowy po Panu A. M., który otrzymał-on w spadku po swojej matce O. z K. w wysokości 2/24 części. Udział ten z uwagi na fakt, iż A. M. był w tym udziale spadkobiercą współwłaścicielki pozostawionej nieruchomości Pani O. z K. może być przekazany jego następcom prawnym. Natomiast udziały Pana A. M. jako współwłaściciela pozostawionej nieruchomości, z uwagi na fakt, iż w/w nie spełnił łącznie wszystkich przesłanek określonych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. nie uprawniają do potwierdzenia prawa do rekompensaty. Ponadto organ I instancji winien rozważyć wszystkie zebrane dowody z osobna, jak i w ich wzajemnej korelacji, a następnie należycie uzasadnić zajęte stanowisko zarówno w odniesieniu do przyjętych ustaleń faktycznych, jak i dokonanej subsumpcji prawnej, w zgodzie z art. 107 § 3 kpa. Strony złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Ministra, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości oraz wniosły o jego uchylenie w całości, a także zasądzenie od Ministra na rzecz Skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo Skarżący wnieśli o wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa, tj. w proponowanej przez Skarżących wysokości 7.000 zł. Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 kpa przez: • uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w zakresie wszystkich rozstrzygnięć zawartych w decyzji Wojewody Mazowieckiego, mimo że z treści skarżonej decyzji wynika, iż Minister nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (leżącego u podstaw wszystkich kontrolowanych kasatoryjnie rozstrzygnięć) i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, co warunkuje konieczność wydania przez niego decyzji reformatoryjnej w pełnym zakresie sprawy; • brak umieszczenia w niej kompletnych i obligatoryjnych wskazań odnośnie do okoliczności, które organ I-instancyjny winien wziąć pod rozwagę na dalszym etapie postępowania, w tym w zakresie wytycznych adekwatnych do stanu sprawy, obejmujących potrzebę uwzględnienia wszystkich dowodów (także dotąd całkowicie pominiętych przez organ I-instancji co najmniej 23 dowodów z akt sprawy) oraz całościową ocenę zebranego materiału dowodowego, bez przesądzenia (na etapie kasatoryjnym) wartości materiału dowodowego i przyszłego merytorycznego rozstrzygnięcia [rozwinięcie tego zarzutu, w tym wskazanie zupełnie pominiętych w decyzji organu wojewódzkiego 23 dowodów oraz braku rozważenia przez ten organ dowodów sprawy/co warunkowało wydanie decyzji kasatoryjnej; • umieszczenie w niej składników nie mających oparcia w art. 138 § 2 k.p.a., a wręcz sprzecznych z tym przepisem, tj. treści zastrzeżonych do kompetencji organu I instancyjnego, przesądzających w sposób merytoryczny dalszy tok postępowania, mimo że wytyczne decyzji kasatoryjnej mogą przybierać postać jedynie wskazań okoliczności do wzięcia pod uwagę na dalszym etapie postępowania, w tym odnośnie braku zebrania i oceny materiału dowodowego, lecz nie mogą antycypować oceny tych dowodów oraz przesądzać okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł od nieuwzględnienie sprzeciwu. Podtrzymał stanowisko wynikające z zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "ppsa"). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślenia przy tym wymaga, że granice rozpoznania sprawy zainicjowanej sprzeciwem od decyzji ustawodawca określił w art. 64e ppsa, który stanowi: "Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.". Kontrola prawidłowości zakwestionowanej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu sprowadza się zatem do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty lub załatwienia w inny sposób. Dokonując kontroli legalności decyzji kasatoryjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 kpa – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e ppsa rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi, lecz jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 649/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 19 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 351/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r. o sygn. akt II OSK 265/22 – treść tych, jak i dalej powołanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przepis z art. 138 § 2 kpa stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.". Przepis ten stanowi wyjątek od zasady, że organ odwoławczy powinien nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. W świetle art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2018 r. o sygn. akt II OSK 2150/18). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa, bowiem konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, w okolicznościach tej sprawy Minister nie miał prawa wydać decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji Minister nie wskazał na istotne uchybienia proceduralne, których dopuścił się organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu wskazane uchybienia mogły zostać wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym. Na stronie 31 zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że w sprawie konieczne jest dokonać przeliczenia udziałów przysługujących Stronom postępowania. Zdaniem Sądu kwestia błędnego przeliczenia udziałów w decyzji Wojewody nie może stanowić powodu do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji nie wystąpił w sposób oczywisty. Dodatkowo zauważyć należy, iż z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika brak możliwości zastosowania przepisu art. 136 kpa. Organ nie przywołał w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd odnosząc je do przedmiotowej sprawy stwierdził, iż organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa. Wobec uznania przez Sąd, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, uzasadnionym było jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 ppsa (pkt I sentencji wyroku). Koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) czyli łącznie 580 zł, zasądzone zostały na podstawie art. 64 b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (pkt III sentencji wyroku). Wniosek Stron o wymierzenie grzywny podlegał oddaleniu (pkt II sentencji wyroku). Powyższy środek ma charakter dyscyplinująco-represyjny i znajduje zastosowanie gdy postawa organu odwoławczego ma charakter rażący, niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa, odznaczający się lekceważącym stosunkiem do przepisu art. 138 § 2 kpa. W tym zakresie Sąd uznał, iż powyżej opisane okoliczności nie zaistniały a sama wadliwość wydanej decyzji nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wymierzenie grzywny, skoro działanie organu związane z zastosowaniem art. 138 § 2 kpa związane były z błędem w procesie stosowania prawa.