I SA/Wa 1056/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r. nr [...].; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Gminy Miasta I. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., po rozpoznaniu wniosku Gminy I. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] września 2005 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów I. jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister wskazał, co następuje: Wojewoda K. decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...] , działając na podstawie art. 18 ust.1 w związku z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę Miasto I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej w obrębie Imielin jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Wnioskiem z dnia 30 września 2003 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. wystąpiło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...], podając że w dacie 27 maja 1990 r. wymienione wyżej działki pozostawały w jego zarządzie. Na działkach położonych w I. przy ul. [...] znajdują się budynki: mieszkalny, magazynowy i gospodarczy będący na stanie Nadleśnictwa K., co do których Nadleśnictwo uzyskało wstępną zgodę na sprzedaż w ramach zbywania substancji mieszkaniowej. Z tych powodów, w ocenie wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, doszło przy jej wydawaniu do rażącego naruszenia prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] kwietnia 2005 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody K.. Po wszczęciu postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego o ustosunkowanie się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, do Sądu Rejonowego w M. Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie odpisu z księgi wieczystej nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją komunalizacyjną według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oraz do Burmistrza Miasta I. o dokumenty: wypis z ewidencji gruntów oraz wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. dnia [....] stycznia 1997 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] opisanej w karcie ewidencyjnej nr [....]. Organ nadzorczy wskazał, że jak wynika z odpisu z księgi wieczystej I. wykaz [...] przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. W operacie ewidencji gruntów w dacie 27 maja 1990 r. jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa – Państwowy Fundusz Ziemi. Kwestionowana decyzja komunalizacyjna z dnia [...] stycznia 1997 r. została wydana na podstawie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi że mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednocześnie Minister podkreślił, że na podstawie art. 11 ust. 1 powyższej ustawy z zakresu komunalizacji wyłączone zostały składniki mienia ogólnonarodowego należące do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, które jednocześnie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim oraz należące do Państwowego Funduszu Ziemi. W ocenie organu nadzoru nie budzi wątpliwości, że w dacie 27 maja 1990 r. skomunalizowane działki nr: [...], [...], [...] i [...]. wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Z tych względów Minister uznał, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 11 ust.1 pkt 3 wskazanej powyżej ustawy z 10 maja 1990 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił w imieniu Gminy I. Burmistrz, podnosząc że we wszystkich dokumentach niezbędnych do komunalizacji przedmiotowe działki figurowały jako stanowiące własność Skarbu Państwa, sposób korzystania z nich (tor kolejowy, grunt orny, droga, szosa) nie wskazuje na to, że są to lasy. Lasy państwowe nie ujawniły zarządu w księdze wieczystej ponadto ich wniosek nie obejmował działki nr [...] stanowiącej drogę i organ nadzoru nie miał prawa wyjść poza granice wniosku. Ponadto działka nr [...], która jest położona na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] również powinna być wyłączona z decyzji organu nadzoru, gdyż jak wynika z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości na działce tej tylko 868 m2 stanowi las, podczas gdy zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach – lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną. Odwołujący się wskazał również, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] w 1990 r. nie miała przeznaczenia leśnego, a dopiero w 1992 r. została wydana zgoda na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych na niewolne. W konsekwencji Gmina I. wnosiła o zmianę decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r. w ten sposób, aby nie obejmowała działki nr [...] i [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia kwietnia 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku Gminy I. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Gminę I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru stwierdził, że wniosek nie zawiera żadnych nowych istotnych dla sprawy argumentów lub dowodów, które mogłyby mieć wpływ na uchylenie zaskarżonej decyzji. Za całkowicie chybione organ nadzoru uznał twierdzenie Gminy I., że organ nie mógł wykroczyć poza ramy wniosku Lasów Państwowych, który nie obejmował działki nr [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej zostało wszczęte z urzędu, co wyraźnie wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2005 r. W konsekwencji organ nie był związany wnioskiem Lasów Państwowych, a ponadto stwierdzenie nieważności nastąpiło z innych przyczyn niż wskazane we wniosku Lasów Państwowych. Okoliczność, że działka nr [...] nie był wykorzystywana na cele związane z produkcją leśną pozostaje, zdaniem organu nadzoru, bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wyraźnie, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej była okoliczność, iż wszystkie objęte decyzją komunalizacyjną działki, także działka nr [...], wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi, a zgodnie z art.11 ust.1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., nieruchomości takie nie podlegały komunalizacji. Organ nadzoru w całości podtrzymał stanowisko w sprawie. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia kwietnia 2007 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miast I., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że chybiony jest argument, iż nieruchomość wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi i dlatego nie podlega komunalizacji z mocy prawa. Skarżący podał, że wpis do rejestru gruntów, stanowiący, że działki wchodzą do Państwowego Funduszu Ziemi został dokonany bez podstawy prawnej, w ewidencji brak jest dokumentu, który upoważniałby do dokonania takiego wpisu. Wpis ten został dokonany omyłkowo. Ponadto nieruchomości objęte decyzją komunalizacyjną były jedynie w dyspozycji Państwowego Gospodarstwa Leśnego, Lasy Państwowe nie posiadały zarządu do tych nieruchomości i nie ujawniły go w księdze wieczystej. Na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość nie była przeznaczona na cele produkcji rolnej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego według stanu na ten dzień nieruchomość nie miała charakteru leśnego. Ponadto nieruchomość ta nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi, nie została przejęta przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skarżący wskazał również na treść art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. tekst jedn. z 1991 r., Nr 30, poz.127) obowiązujący w dacie 27 maja 1990 r., z którego wynika, że grunty Skarbu Państwa położone na obszarze miast przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Skarżący podał również, że działka nr [...] stanowi asfaltową jezdnię ulicy [...], zaś bezpośrednio przyległa do niej działka nr [...] leży w pasie drogi ul [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z powodu rażącego, w ocenie organu nadzoru, naruszenia prawa tj. art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Według organu nadzoru nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, gdyż wchodzące w jej skład działki o numerach ewidencyjnych: [...[, [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiły grunty Państwowego Funduszu Ziemi i jako takie podlegały wyłączeniu z komunalizacji (art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r.). Wniosek taki organ nadzoru wywiódł przede wszystkim z wypisu z ewidencji gruntów i odpisu z księgi wieczystej nieruchomości. Z wypisu z ewidencji gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że właścicielem wymienionych powyżej działek jest "Skarb Państwa – PFZ". Z kolei z wypisu z księgi wieczystej I. wykaz [...] wynika, że w dziale II jako właściciel przedmiotowych działek wpisany jest Skarb na podstawie zaświadczenia i wniosku Starostwa Powiatowego Referatu Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 lipca 1947 r., z którego wynika że nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt B Dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w brzmieniu obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 18 stycznia 1945 r.(Dz. U. R.P. Nr 3, poz. 13). Wymaga jednak podkreślenia, że oceniając, czy kwestionowana decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa organ nadzoru powinien badać jej zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie 27 maja 1990 r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. A w tej dacie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1989 r., Nr 14, poz.74) precyzowały w jakich okolicznościach grunty państwowe położone na obszarze miast wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Obowiązujący w dacie 27 maja 1990 r. przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił: "Grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi." Stosownie też do art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 94) obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. podstawę gospodarki gruntami stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie miało ustalenie na dzień 27 maja 1990 r. na jakie cele sporna nieruchomość była przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie była oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego, aby nieruchomość była oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Wprawdzie w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej pełnomocnik Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych podnosił, iż przedmiotowe działki pozostawały w zarządzie Lasów Państwowych w dniu 27 maja 1990 r., lecz nie przedłożył na tę okoliczność żadnego dokumentu, zarząd nie wynika też ani z wypisu z księgi wieczystej ani z wypisu z ewidencji gruntów. Przesądzającym zatem w sporze winno być zbadanie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. W tym aspekcie organ nadzoru nie badał prawidłowości decyzji komunalizacyjnej. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że według planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1979 r. (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym województwa k. z 1979 r.) obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] została określona jako: KK – tereny komunikacji szynowej, działka nr [...] została określona częściowo jako: [...] ZP – tereny zieleni parkowej osiedla, [...] MW – tereny budownictwa mieszkaniowego o wysokiej intensywności, zaś działki o numerach: [ ...], [...], [...] zostały określone jako [...] MW – tereny budownictwa mieszkaniowego o wysokiej intensywności (pismo Urzędu Miasta M. z dnia 20 stycznia 2004 r. wraz z wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego). Zatem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 27 maja 1990 r. nie wskazywały rolniczego przeznaczenia gruntów objętych badaną w postępowaniu nadzorczym decyzją komunalizacyjną Wojewody K.. Rację ma zatem skarżący, gdy podnosi, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na cele produkcji rolnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie mogła być zaliczona do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. Nie ma natomiast znaczenia dla sprawy podnoszona w skardze okoliczność, że nieruchomość nie została przejęta przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skutki bowiem płynące z takiego nie przejęcia gruntów przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa określił ustawodawca dopiero w ustawie z dnia 19. X. 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz.464) w wyniku nowelizacji art. 13 tej ustawy przepisem art. 28 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz.136). Należy też wskazać, że zagadnieniem wyłączenia z komunalizacji gruntów Państwowego Funduszu Ziemi w sytuacji określonej w art. 91 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 stycznia 1998 r. (I SA 979/97 publ. Lex nr 45063) oraz z dnia 26 lutego 1998 r. (I SA 1285/97, publ. Lex 45069)W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dla celów komunalizacji podstawowe znaczenie ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu nadzoru z dnia 29 września 2005 r., nr 267 naruszają przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) a także art.11 ust.1 pkt 3 tej ustawy przez jego zastosowanie. Ponadto organ nadzoru nie badając przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie 27 maja 1990 r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nie wyjaśnił sprawy w sposób wyczerpujący i dokładny a tym samym uchybił zasadom postępowania administracyjnego określonym w art. 7 kpa oraz 77 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art.152 powołanej ustawy.