I SA/Wa 1057/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., na skutek wniosku Prezydenta Miasta Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., którą orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [..] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia Skarbu Państwa. Decyzja ostateczna została wydana w oparciu o następujące ustalenia organu: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] orzekł, na podstawie art. 5 ust 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), o nabyciu przez Miasto Z. nieruchomości położonych w Z. przy ul. [...]. i oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...], [...], i [...] uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...], przy ul. [...] oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz nieruchomości położonej przy ul. [...] działka nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...]-[...]. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [..] z dnia [...] kwietnia 1992 r. i decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdził nieważność komunalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. stanowił przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia [..]maja 1990 r., zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli jest ono związane z realizacją zadań gminy. Tymczasem we wniosku Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 1991 r. o przekazanie na rzecz miasta Z. przedmiotowych nieruchomości jako podstawę wniosku wskazał przepis art. 14 powołanej ustawy, który stanowił, że grunty należące do przedsiębiorstw państwowych nie podlegających komunalizacji na podstawie ustawy i niewykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem, przekazuje się na wniosek gmin, złożony do dnia 31 grudnia 1991 r., na własność tych gmin. W uzasadnieniu wniosku komunalizacyjnego wskazano, że teren był w zarządzie [...] Zakładów Przemysłu Skórzanego "[...]", które w 1990 roku zrezygnowały ze sprawowania zarządu nad ww. nieruchomościami. Zestawienie powołanych przepisów ustawy wskazuje, że odmienne są przesłanki ich zastosowania. Możliwość zastosowania przepisu art. 5 ust. 4 uzależniona była od ustalenia, czy mienie objęte wnioskiem komunalizacyjnym jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją zadań gminy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. Wojewoda [...] nie wskazał, że objęte decyzją komunalizacyjną nieruchomości są niezbędne dla realizacji zadań przez wnioskodawcę. Natomiast Prezydent Miasta Z. w uzasadnieniu wniosku wskazał jedynie, że teren objęty wnioskiem jest przeznaczony w planie ogólnym zagospodarowania miasta pod budowę zakładu [...]. Nie można utożsamiać przeznaczenia danego terenu określonego w planie zagospodarowania przestrzennego z realizacją zadań gminy. W aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego, iż objęte decyzją komunalizacyjną nieruchomości są niezbędne dla realizacji zadań miasta Z. Wojewoda [...] bez zgody wnioskodawcy i bez jego wniosku wydał rozstrzygnięcie w oparciu o inną podstawę prawną niż wskazana we wniosku komunalizacyjnym. Przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie przewidywały możliwości wydania decyzji komunalizacyjnej przez wojewodę z urzędu. Wojewoda był zatem związany wnioskiem i wskazaną w nim podstawą prawną. Wobec powyższego należało stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Równocześnie organ nadzoru stwierdził, że badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Prezydent Miasta Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r. Zarzucił decyzji nadzorczej pominięcie słusznych interesów strony, która na mocy decyzji Wojewody [...] nabyła prawa. Wyjaśnił, iż we wniosku komunalizacyjnym Miasto zwróciło się do Wojewody [...] o przekazanie własności gruntów nie wykorzystywanych zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, wskazując jako podstawę prawną nabycia art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedmiotowy grunt był w zarządzie [...] Zakładów Przemysłu Skórzanego "[...]", które w 1990 roku zrezygnowały ze sprawowania zarządu z uwagi na odstąpienie od budowy zakładu [...]. Wystąpiły więc przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej opartej na przepisie art. 14 powołanej ustawy. Podstawą prawną wniosku nie był więc art. 5 ust. 4 tej ustawy, w związku z czym nie było potrzeby przedstawienia dokumentów, z których wynikałoby, że przedmiotowe grunty są niezbędne do realizacji zadań Miasta. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ nadzoru podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu poprzedniej decyzji. Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przesłanka interesu strony nie może kolidować z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nakładającą na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie prawa i w granicach prawa. Stwierdzenie rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego zobowiązuje organ administracji do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej taką wadą. Dokonując oceny zgodności decyzji z prawem organ administracji bada legalność zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a nie wniosku, który zainicjował postępowanie w sprawie. Nie jest zatem możliwa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ocena pod kątem zgodności z prawem podstawy prawnej wniosku Prezydenta Miasta Z. Na ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Miasto Z. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosło o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru art. 6, 7 i 156 § 1 kpa, a także art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie skarżącego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że decyzja komunalizacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Miasto Z. występując do Wojewody [...] z wnioskiem o przekazanie mienia jako podstawę nabycia wskazało art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewoda [...] wydając decyzję komunalizacyjną podał w podstawie prawnej niewłaściwy przepis art. 5 ust. 4 ustawy. Należy jednak wziąć pod uwagę, że zarówno na podstawie art. 5 ust. 4 jak i na podstawie art. 14 nabycie mienia następuje na wniosek gminy, z tym że art. 14 stanowi szczególny przypadek komunalizacji mienia i jest dalej idącym niż komunalizacja w oparciu o art. 5 ust. 4. Organ wydający decyzję tak na podstawie art. 5 ust. 4 jak i na podstawie art. 14 korzystał z zakresu znacznej swobody w ocenie stanu faktycznego. Miasto Z. występując z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w ramach przepisów o komunalizacji nie musiało wskazywać przepisu prawa, w oparciu o który organ powinien był załatwić sprawę i wydać decyzję. W dniu orzekania przez Wojewodę [...] obowiązywał przepis prawa, który pozwalał wydać decyzję o komunalizacji nieruchomości w oparciu o przesłanki określone w art. 14 i decyzja Wojewody zawiera merytorycznie prawidłowe rozstrzygnięcie. Miasto Z. nie może ponosić ujemnych konsekwencji działania ówczesnego Wojewody [...]. Jeśli nastąpiło uchybienie polegające na wskazaniu innej niż we wniosku podstawy prawnej, to w nie jest to równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od jej wydania upłynęło więcej niż dziesięć lat, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwracając uwagę na nietrafność zarzutów skarżącego, w tym odnoszącego się do niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu upływu 10 lat od wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza że kontrolując decyzję organu administracji sąd obowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, choć nie z wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami można się zgodzić. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzającej nieważność, z powodu rażącego naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. o przekazaniu na rzecz Miasta Z. oznaczonych nieruchomości. Rażące naruszenie powołanego przepisu polegało na tym, że - jak stwierdził organ nadzoru - mimo iż możliwość zastosowania art. 5 ust. 4 uzależniona była od ustalenia, czy mienie objęte wnioskiem komunalizacyjnym jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją zadań gminy, Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. nie wskazał, że "objęte decyzją komunalizacyjną nieruchomości są niezbędne dla realizacji zadań przez wnioskodawcę". Także w aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego, iż objęte decyzją komunalizacyjną nieruchomości są niezbędne dla realizacji zadań Miasta Z.. Poza tym, jak stwierdził organ nadzoru, Wojewoda [...]i bez zgody wnioskodawcy wydał rozstrzygnięcie w oparciu o inną podstawę prawną niż wskazana we wniosku komunalizacyjnym. Wojewoda rażąco naruszył art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. również przez to, iż będąc związany wnioskiem i wskazaną w nim podstawą prawną (art. 14 tej ustawy) wbrew ustawie rozstrzygnął sprawę komunalizacji z urzędu. Zdaniem Ministra, dla oceny rozstrzygnięcia Wojewody [...] jako rażąco naruszającego prawo, bez znaczenia jest okoliczność, że we wniosku o komunalizację mienia Miasto Z. wnosiło o przekazanie nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 14 omawianej ustawy. Przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem legalność zastosowanej podstawy prawnej, a nie wniosku, który zainicjował postępowanie w sprawie. Z rozstrzygnięciem nadzorczym oraz jego uzasadnieniem nie można się zgodzić. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w judykaturze i w doktrynie prawa administracyjnego procesowego utrwalony jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa nie jest każde naruszenie normy prawnej, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Istotne znaczenie ma więc zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa za sobą pociąga (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa, 1998 s. 813). Stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce, jedynie wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie nadzorcze ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z przepisem prawa obowiązującego w dniu jej wydania, przy czym za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze będące skutkami decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 4.03.199 r. sygn. akt II S.A. 1918/98 Lex nr 46256, z dnia 30.11.1999 r. sygn. akt V S.A. 876/99 Lex nr 50137, z dnia 9.03.2000 r. sygn. akt I S.A./Ka 1582/98, a także wyrok NSA z dnia 9.02.2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 Lex nr 165717). W ocenie Sądu, badana w trybie nadzoru decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. wad o takim ciężarze nie posiada. Faktem jest, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano w niej art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w sytuacji, gdy bezspornie chodziło o przekazanie mienia, na wniosek Miasta Z., wskazujący jako prawną podstawę nabycia art. 14, który stanowił, iż grunty należące go przedsiębiorstw państwowych nie podlegających komunalizacji na podstawie ustawy i nie wykorzystywane zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przekazuje się na wniosek gmin złożony do dnia 31 grudnia 1992 r. na własność tych gmin, na których obszarze są położone. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] jednak wyraźnie wskazał na przesłanki określone w art. 14 stwierdzając, że Zarząd Miasta Z. wystąpił z wnioskiem o przekazanie nieruchomości jako zbędnych dla jej dotychczasowego zarządcy oraz że nieruchomości stanowiły zasób Skarbu Państwa i były w zarządzie [...] Zakładów Przemysłu Skórzanego "[...]", które zrzekły się prawa zarządu z uwagi na zaniechanie planowanej inwestycji. Spełnienie przesłanek określonych w art. 14 potwierdzają akta sprawy komunalizacyjnej. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie o komunalizację przedmiotowych nieruchomości w istocie zastosowany został przepis art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a nie błędnie powołany w decyzji art. 5 ust. 4 tej ustawy. Dlatego brak wykazania w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r., że mienie było związane z realizacją zadań gminy, dla oceny prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji nie ma znaczenia. Natomiast stwierdzić należy, że błędne powołanie przepisu prawa jako podstawy prawnej decyzji zawierającej rozstrzygnięcie zgodne z treścią normy prawnej znajdującej rzeczywiście zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej nie oznacza rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ma także podstaw do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] wywołała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Należy wziąć pod uwagę, że celem ustawy z dnia 10 maja 1990 r. było wyposażenie gmin w mienie niezbędne do realizacji ich zadań określonych w ustawach i cel taki decyzja komunalizacyjna z dnia [...] kwietnia 1992 r., zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem ustawy, zrealizowała. W tej sytuacji należy uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wadliwie ocenił wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., a tym samym naruszył zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Wobec wykazania powyższych istotnych wad zaskarżonej decyzji, zbędne jest szczegółowe odniesienie się do zarzutów skargi. Wypada jednak zwrócić uwagę, iż błędne jest też twierdzenie skarżącego, że nie mogło dojść do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. z uwagi na upływ 10 lat od jej wydania. Przepis art. 156 § 2 kpa nie dotyczy decyzji obarczonych wadą określoną w § 1 pkt 2. Skarżący błędnie także interpretuje art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jako normę uznaniową, dającą wojewodzie orzekającemu o przekazaniu mienia swobodę wyboru rozstrzygnięcia. Brzmienie tego przepisu ("przekazuje się ...") jednoznacznie wskazywało, że w razie spełnienia przesłanek z art. 14 przekazanie gruntów gminie było obligatoryjne i wojewoda orzekający w tej sprawie nie miał możliwości wyboru rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5.06.1995 r. sygn. akt I S.A. 661/94, "Wspólnota" 1996/3/25). Całkowicie nietrafne jest również twierdzenie, że gmina występując z wnioskiem o przekazanie mienia w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie musiała wskazywać przepisu stanowiącego podstawę prawną przekazania. Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. przewiduje kilka przypadków komunalizacji dokonywanej na wniosek gminy i nie jest rzeczą wojewody domniemywać, o jaki przypadek chodzi gminie zgłaszającej wniosek. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.