I SA/Wa 1058/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w G. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa [...], D. w G., od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...], z powołaniem się, między innymi, na art. 70a ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1169, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), decyzją z [...] stycznia 2015 r., odmówił Towarzystwu [...], D. w G. (zwanemu dalej "D."), nieodpłatnego przekazania gruntów rolnych położonych w G., pochodzących z nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, że możliwość nieodpłatnego przekazania gruntów na rzecz osób prawnych Kościoła Katolickiego przewiduje art. 70a ustawy, zgodnie z którym osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wojewoda [...] przywołał pismo z 9 grudnia 2014 r. Zastępcy Dyrektora Oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych w O., działającego z upoważnienia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, zawierające odmowę przekazania D. gruntu rolnego, ze względu na jego położenie w granicach administracyjnych miasta. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł D. podnosząc, że każda nieruchomość rolna, bez względu na jej położenie, jeżeli jest w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych, może być przedmiotem zaspokojenia roszczenia opartego na art. 70a ustawy. Natomiast w przypadku odmowy Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na przekazanie konkretnie wskazanej przez uprawnioną kościelną osobę prawną nieruchomości rolnej, Wojewoda [...] powinien wystąpić do Agencji Nieruchomości Rolnych o wskazanie innych, możliwych do przekazania nieruchomości rolnych. D. podniósł także, iż w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] powinien dokonać weryfikacji negatywnego stanowiska Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Minister Administracji i Cyfryzacji rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 70a ust. 1 i 3 ustawy, osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przekazanie wyżej wymienionych nieruchomości następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Rolnej Skarbu Państwa - obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych, działającej na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187, z późn. zm.). Tak więc możliwość skorzystania z prawa określonego w art. 70a uzależniona jest od wzmiankowanej zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, której w rozpatrywanej sprawie odmówiono. Minister wyjaśnił, że wojewoda nie posiada kompetencji do kwestionowania braku zgody, o której mowa w art. 70a ustawy. Natomiast D. nie wnosił o przekazanie innych, poza gruntem rolnym, nieruchomości rolnych. Na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] maja 2015 r. skargę złożyło Towarzystwo [...], D. w G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 70a ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w R.P. oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8 i art. 12 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] maja 2015 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności brak odniesienia do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej - definicja z art. 461 kodeksu cywilnego.) O przypisaniu więc danej nieruchomości do gruntów rolnych decyduje możliwe, a nie jej aktualne przeznaczenie. Tak więc wszystkie nieruchomości będące w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych muszą być i są nieruchomościami rolnymi, o których stanowi przepis art. 461 k.c. Jednakże organy nie odniosły się do powyższej kwestii. Skarżący podniósł, że każda nieruchomość rolna, bez względu na miejsce jej położenia, o ile jest w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych może być przedmiotem zaspokojenia roszczenia z art. 70a ustawy. Zarządzenie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych nr [...] z [...] grudnia 2011 r. nie może ograniczać uprawnienia osoby wynikającego z przepisu ustawowego. Dlatego stanowisko organów o zaistnieniu przesłanki negatywnej jest nieuzasadnione. To Wojewoda winien weryfikować stanowisko Prezesa Agencji. Należy przyjąć, że zawsze stanowisko to może być negatywne, a wówczas wobec braku możliwości jego weryfikacji, przepis art. 70a ustawy kościelnej byłby przepisem martwym. W ocenie skarżącego Wojewoda powinien w sytuacji odmowy Prezesa Agencji na przekazanie konkretnie przedstawionych nieruchomości rolnych, zobowiązać Prezesa do przestawienia wykazu nieruchomości, które zdaniem Agencji mogłyby stanowić przedmiot zaspokojenia roszczeń z art. 70a ustawy. Skarżący powołując się na przepis art. 70 a ustawy wskazał, że złożony wniosek obliguje Wojewodę do przekazania nieruchomości rolnej. Jeżeli Prezes ANR odmawia przyznania wskazanej przez wnioskodawcę nieruchomości, naturalnym działaniem Wojewody winno być zobowiązanie Prezesa ANR do przedstawienia swojej propozycji nieruchomości, które mogłyby zaspokoić roszczenia kościelnej osoby prawnej. Takie działanie będzie budziło zaufanie strony, że organ administracji publicznej pragnie pozytywnie załatwić jego sprawę, a nie przedłużać postępowanie, tak by najlepiej zniechęcić stronę do dalszego występowania ze swoim roszczeniem, (art. 8 kpa). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Podstawę prawną decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. utrzymanej w mocy decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] maja 2015 r. stanowi art. 70a ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób (ust. 1). W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wprowadził limity obszarowe, zaś w ust. 3 ustanowił, że przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych. Aby więc doszło do wydania decyzji administracyjnej w zgodzie z przepisem art. 70a ustawy obowiązkiem właściwego miejscowo wojewody jest po pierwsze - skontrolowanie zaistnienia przesłanek wynikających z ust. 1 oraz po drugie - uzyskanie zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów osobom prawnym Kościoła Katolickiego od Prezesa Agencji, który jest organem współdziałającym przy wydawaniu decyzji w powyższym przedmiocie. Postępowanie, w którym Prezes Agencji zajmuje stanowisko co do przedmiotu przekazania ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wojewodę w drodze decyzji administracyjnej. W tym incydentalnym postępowaniu Prezes ma ustalić czy z punktu widzenia zadań realizowanych przez podległą Prezesowi Agencję i zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi, które musi Agencja uwzględniać (art. 6 i 24 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 z późn. zm. - dalej: "u.g.n.r.s.p.) nie ma przeszkód do wyzbycia się nieruchomości rolnej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz kościelnej osoby prawnej. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie zbadały wszystkich przesłanek z art. 70a ustawy, ograniczając się jedynie do braku zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych odnośnie przekazania nieruchomości. Tymczasem przepis art. 70a ust. 1 zd. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. stanowi o przekazaniu gruntów osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Kwestie rozpoczęcia działalności przez skarżącego nie były przedmiotem oceny organów. Odnosząc się zaś do stanowiska organów w kwestii niewypełnienia przez skarżącego przesłanki wynikającej z przepisu art. 70a ust. 3 ustawy (brak zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych - wyrażonej w piśmie Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w O. z [...] grudnia 2014 r.), to nie sposób takiej oceny podzielić. I tak, art. 5 u.g.n.r.s.p. stanowi, że prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia Skarbu Państwa, tj. o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy wykonuje Agencja. Agencją kieruje Prezes i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 9 ust. 2). Prezes kieruje Agencją przy pomocy wiceprezesa, dyrektorów zespołów w Biurze Prezesa oraz dyrektorów oddziałów terenowych. W razie nieobecności Prezesa lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków działalnością Agencji kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz wiceprezes, w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 6 ust. 1 i 2 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 grudnia 2011 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych - Dz. U. z 2011, Nr 262, poz. 1567). Ponadto, Prezes może udzielić dyrektorom oddziałów terenowych pełnomocnictw do dokonywania czynności prawnych (§ 14 Załącznika do Rozporządzenia). Z kolei z § 16 Załącznika wynika, że Prezes może w pełnomocnictwie zawrzeć postanowienie zezwalające na ustanowienie przez pełnomocnika innych pełnomocników do dokonywania wszystkich lub niektórych czynności prawnych w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo powinno być udzielone w tej samej formie, jaka jest wymagana do ważności czynności prawnej będącej przedmiotem pełnomocnictwa, przy czym w każdym przypadku powinno być udzielone na piśmie (§ 17). Powyższe oznacza, że wyrażanie zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów rolnych, o której mowa w art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego zostało przez ustawodawcę zastrzeżone dla Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, chyba że dokona w tym zakresie stosownego pełnomocnictwa osobom wyżej wskazanym. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby takie pełnomocnictwo zostało udzielone. Niewątpliwie pełnomocnictwo takie nie wynika z załączonego do akt administracyjnych zarządzenia nr [...] Prezesa Agencji nieruchomości R. z [...] grudnia 2011 r. w sprawie przekazywania nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz kościelnych osób prawnych różnych wyznań, ani załączonych do niego wytycznych w sprawie nieodpłatnego przekazywania nieruchomości z tego Zasobu. Dlatego stanowisko organów odnośnie braku zgody Prezesa Agencji należy uznać za niewłaściwe, a na pewno za przedwczesne. Ponadto, budzi zastrzeżenia forma (pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w O. z [...] grudnia 2014 r.), w jakiej odmowy dokonano. Wprawdzie ustawodawca wprost nie określił w jakiej formie winno nastąpić zajęcie stanowiska przez Prezesa w postępowaniu incydentalnym ściśle powiązanym z postępowaniem głównym, to biorąc jednak pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące oceny postanowień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie niewyrażania zgody na nieodpłatne przekazanie na własność nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1160/14), słusznym wydaje się przyjęcie, aby następowało to w drodze postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 106 kpa. Przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa została nieprawidłowo rozpatrzona przez Wojewodę [...], a dokonana przez organ odwoławczy ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji nie jest zgodna z prawem. Z przyczyn wyżej omówionych decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, a organ II instancji naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły także przepis art. 70a ust. 1 i 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.