I SA/Wa 1059/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w Z. na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji osobowej i płacowej na odpłatne przechowanie oddala skargę. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr. [...], po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury [...] w Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającą przyjęcia dokumentacji [...] wytworzonej przez [...] Zakłady [...]. na odpłatne przechowanie we wskazanym archiwum państwowym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił przyjęcia dokumentacji [...] wytworzonej przez [...] Zakłady [...] na odpłatne przechowanie we wskazanym archiwum państwowym. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prokurator Prokuratury [...] w Z. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie wnioskodawcy powołana decyzja jest błędna, gdyż brakuje obecnie podstaw prawnych do przekazania przedmiotowej dokumentacji przedsiębiorstwu [...] sp. z o.o. - spółka ta bowiem nie posiada wpisu do rejestru przechowawców akt [...] (rejestru działalności regulowanej), a tym samym nie posiada uprawnień do przechowywania dokumentacji [...]. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych rozpatrując złożony wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że nie podziela przedstawionej argumentacji wnioskodawcy. Na mocy umowy zawartej w dniu [...] 2003 r. z syndykiem Zakładów [...] - spółka [...] sp. z o.o. zobowiązała się do przyjęcia na przechowanie dokumentacji [...], wytworzonej przez upadłego. Fakt przyjęcia dokumentacji przez spółkę potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...]2003 r. Od chwili zawarcia umowy na spółce [...] sp. z o.o. spoczywa obowiązek dalszego właściwego zabezpieczenia przejętej dokumentacji do końca pięćdziesięcioletniego okresu przechowania, za co spółka pobrała stosowne wynagrodzenie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi w dacie zawarcia umowy przepisami prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji [...] nie wymagało zezwolenia lub koncesji ani też nie było obwarowane żadnymi wymogami co do formy jej prowadzenia. Nie istniały zatem jakiekolwiek prawne przeszkody do zaciągnięcia przez spółkę [...] sp. z o.o. zobowiązań w zakresie przechowywania tego rodzaju dokumentacji. Warunek dotyczący obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności przechowalniczej, zmieniony następnie w wymóg dokonania wpisu do rejestru działalności regulowanej, jak również wymóg prowadzenia ww. działalności w określonej formie prawnej wprowadzone zostały dopiero w nowelizacji ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 18 grudnia 2002 r., a następnie art. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808). Przepisy te ustanowiły dla dotychczas działających przechowawców termin do 31 grudnia 2005 r. na dostosowanie formy prawnej i uzyskanie wymaganego wpisu, a w przypadku nieuzyskania wpisu w tym terminie lub niezłożenia wniosku o wpis (uprzednio: o zezwolenie) nakazywały zaprzestać wykonywania działalności (art. 19 ustawy zmieniającej i art. 81 przepisów wprowadzających). Zaistnienie tej przesłanki obligowało przedsiębiorcę do przekazania zgromadzonej dokumentacji na dalsze przechowanie podmiotowi uprawnionemu do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przechowywania, zapewniając na ten cel niezbędne środki, a w razie braku tychże - do zwrócenia się do sądu rejestrowego o stwierdzenie niemożności pokrycia kosztów dalszego przechowywania. W przypadku wydania przez sąd postanowienia tej treści stanowiłoby ono podstawę przejęcia dokumentacji na czasowe nieodpłatne przechowanie przez archiwum państwowe (art. 51p ust. 1-3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r.). Organ podkreślił, że przywołana procedura prawna w sposób jednoznaczny określa sposób wyznaczenia podmiotu, uprawnionego do prowadzenia działalności przechowalniczej, który mógłby (i powinien) przejąć dokumentację od firmy [...], zwłaszcza gdy spółka ta nie zamierza dalej wykonywać działalności przechowalniczej. Jednakże działania niezbędne do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem może i powinna podjąć sama spółka i jej władze. Z realizacji obowiązków nałożonych przywołanymi ustawami nie zwalnia firmy [...]. Równocześnie organ wyjaśnił, że art. 51z ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. jednoznacznie określa okoliczności, których jednoczesne zaistnienie uzasadnia władcze działanie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w zakresie przejęcia [...] dokumentacji [...]. W sprawie niniejszej warunek łącznego wystąpienia tych okoliczności jednak nie zaistniał. Prawnym dysponentem dokumentacji Zakładów [...], z mocy umowy cywilnoprawnej, pozostaje spółka [...], która zobligowana jest podjąć wskazane działania prawne w celu przekazania dokumentacji uprawnionemu przechowawcy. Organ administracji nie może zastępować spółki w wykonaniu tych obowiązków. Mając powyższe na uwadze, organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. Na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Prokuratury [...] w Z. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, czyli art. 51z ust. 1 i 5 ustawy z dnia 14 lipca 1983 roku o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, poprzez odmowę wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentacji [...] wytworzonej przez [...] Zakłady [...] na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, pomimo wypełnienia przesłanek warunkujących wydanie takiej decyzji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że Prokuratura [...] w Z. nadzoruje postępowanie przygotowawcze w sprawie [...]. Strona skarżąca podniosła, że Sąd Rejonowy w Z. ogłosił upadłość Zakładów [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2003 r. Sąd ten stwierdził ukończenie postępowania upadłościowego i wykreślenie Z. z Krajowego Rejestru Sądowego. Syndyk masy upadłości Zakładów [...] na podstawie [...] przetargu na składowanie akt oraz podpisanej umowy cywilnoprawnej odpłatnego przechowania i administrowania zasobami archiwalnymi przekazał firmie [...] sp. z o.o. akta [...] Zakładów [...] oraz [...]. W toku prowadzonego postępowania ujawniono niezabezpieczoną dokumentację [...] Archiwum Zakładowego Zakładów [...]. Aktualnie dokonano zabezpieczenia pomieszczenia, w którym znajduje się ta dokumentacja. Przedmiotowe akta [...] wytworzone przez Zakłady [...] nie stanowią dowodu rzeczowego w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca ustaliła, że obecnie spółka [...]. W tej sytuacji zdaniem strony skarżącej spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji w oparciu o art. 51z ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ponieważ dokumentacja archiwalna należy do Zakładów [...], który to podmiot został wkreślony z Krajowego Rejestru Sądowego, istnieje realne zagrożenie zniszczenia dokumentów oraz brak jest podstaw prawnych i faktycznych do przekazania dokumentacji podmiotowi uprawnionemu do dalszego przechowywania. W odpowiedzi na skargę Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Organ administracji publicznej prowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosował przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego. Motywy podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawiono w uzasadnieniach wydanych decyzji. Postępowanie w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na wniosek Prokuratora Prokuratury [...] w Z. o wydanie przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych decyzji nakazującej złożenie dokumentacji [...] Zakładów [...] na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. Materialnoprawną podstawę tego postępowania stanowił art. 51z ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 97, poz. 673, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z ewidencji działalności gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Koszty przejęcia, zewidencjonowania, przechowania i konserwacji dokumentacji przez archiwa państwowe ponoszą solidarnie osoby zarządzające lub pełniące funkcje organu zarządzającego pracodawcy w dniu jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego lub ewidencji działalności gospodarczej. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że wydanie przez organ decyzji nakazującej złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z ewidencji działalności gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jej wydania ocena konieczności nakazania takich działań należy do organu orzekającego. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do ewentualnego wskazania właściwego do przechowywania dokumentacji archiwum państwowego. Jak wynika z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy syndyk masy upadłościowej Zakładów [...] wywiązał się z obowiązku nałożonego przepisem art. 51u ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, który stanowi, że w przypadku postawienia pracodawcy w stan likwidacji lub ogłoszenia jego upadłości pracodawca wskazuje przechowawcę, któremu zostanie przekazana do dalszego przechowywania dokumentacja [...], zapewniając na ten cel środki finansowe na okres, jaki pozostał do końca ustawowego terminu przechowania tej dokumentacji. Spółka [...] sp. z o.o. zobowiązała się bowiem do przyjęcia na przechowanie dokumentacji [...], wytworzonej przez Zakłady [...] Fakt przyjęcia dokumentacji przez spółkę potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...]2003 r. Zatem od chwili zawarcia umowy na spółce [...] sp. z o.o. spoczywa obowiązek dalszego właściwego zabezpieczenia przejętej dokumentacji do końca pięćdziesięcioletniego okresu przechowania, za co spółka pobrała już stosowne wynagrodzenie. Na skutek zmiany przepisów prawa (art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej) przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przechowywania dokumentacji [...] pracodawców o czasowym okresie przechowywania przed dniem wejścia w życie ustawy (w tym i spółka [...]) zobowiązani zostali do dostosowania swojej formy prawnej i uzyskania wpis do odpowiedniego rejestru w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r., a w przypadku nieuzyskania wpisu w tym terminie do zaprzestania wykonywania działalności. Fakt, że spółka [...] w terminie nie wywiązała się z obowiązku uzyskania odpowiedniego wpisu do rejestru nie oznacza, że wynikające z zawartej umowy cywilnoprawnej obowiązki przestały istnieć, a spółka nie ponosi odpowiedzialności za należyte wykonanie zawartej umowy. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 51l oraz art. 51t ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach do wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przechowania, z wyłączeniem art. 844 § 2, zaś w sprawach nieuregulowanych tą ustawą, a dotyczących prowadzenia działalność gospodarcza w zakresie przechowywania dokumentacji [...] pracodawców o czasowym okresie przechowywania stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli zaprzestanie działalności gospodarczej w dziedzinie przechowywania dokumentacji [...] pracodawców o czasowym okresie przechowywania następuje z powodu rezygnacji przedsiębiorcy z wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu przechowywania tej dokumentacji, niezłożenia wniosku o wpis lub odmowy wpisu, o którym była mowa, to stosuje się odpowiednio przepisy art. 51p ust. 1-3 oraz art. 51r i 51s ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Z przepisów tych wynika natomiast, że w przypadku braku podmiotu zobowiązanego do przechowywania dokumentacji, przechowawcę wyznacza sąd rejestrowy, po zapewnieniu przez likwidatora lub syndyka masy upadłości środków finansowych. W przypadku stwierdzenia przez sąd rejestrowy, na wniosek likwidatora lub syndyka masy upadłości, niemożności zapewnienia środków na koszty dalszego przechowywania, dokumentację przejmuje podmiot nadzorujący jednostkę organizacyjną, do której dokumentacja należała, a w razie braku takiego podmiotu - archiwum państwowe właściwe miejscowo lub wskazane przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Przed wydaniem postanowienia sąd zasięga opinii naczelnika urzędu skarbowego właściwego miejscowo dla siedziby przedsiębiorcy o jego stanie majątkowym. Oznacza to, ze obowiązujące przepisy prawa przewidują procedurę, którą powinna zostać wdrożona, jeżeli zaprzestanie działalności gospodarczej w dziedzinie przechowywania dokumentacji [...] pracodawców o czasowym okresie przechowywania następuje z powodu rezygnacji przedsiębiorcy z wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu przechowywania tej dokumentacji lub niezłożenia wniosku o wpis albo odmowy wpisu. W takich przypadkach nie mają natomiast zastosowania przepisy art. 51u i 51z ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.