I SA/Wa 106/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2020, poz. 256), dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2020 r, znak [...] o umorzeniu postępowania w stosunku do "[...]" Spółki z.o.o. z siedzibą w [...], dalej "Spółka lub [...]", w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...], obręb [...][...] o pow. [...] ha powstałą z podziału działki o nr ew. [...], która na podstawie decyzji nr [...], znak [...] z [...] sierpnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] jako przedłużenie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w [...], z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Na dzień wydania wyżej przywołanej decyzji jako właściciel działki [...] ujawniony był [...] spółka Jawna (Księga wieczysta nr [...]. W dziale IV tej księgi ujawniony był m.in. wpis hipoteki umownej kaucyjnej w kwocie [...] mln zł na rzecz [...] Spółki z.o.o. z siedzibą w [...]. W toku postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość były wydane: decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2010 r., uchylona następnie decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2011 r., decyzja nr [...] z [...] listopada 2012 Starosty [...] uchylona decyzją Wojewody [...] nr [...] i decyzja Starosty [...] nr [...] r. z [...] września 2017 r. którą ustalone w tej decyzji odszkodowanie przyznano na rzecz syndyka masy upadłości [...] Spółki jawnej za utracone prawo własności tj działkę ew. [...]oraz za ograniczone prawo rzeczowe na rzecz [...] Spółki z o.o. Oddział w [...] i [...] S.A. w [...] oraz [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2018 r, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] r. z [...] września 2017 r. z uwagi na fakt że wierzytelność z tytułu ekspektatywy odszkodowania za przewłaszczenie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] działki nr ew, [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r. została zbyta przez syndyka masy upadłości [...] na rzecz A. K. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2020 umorzył następnie postępowanie w stosunku do spółki [...] w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz A. K. oraz za ograniczone prawa rzeczowe na rzecz podmiotów wskazanych w uchylonej wcześniej decyzji. Jak się Jednak okazało spółka [...] wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2020 r. wskazując że spółka posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym jako wierzyciel hipoteczny. Wojewoda [...] dalej "organ" rozpoznając środek odwoławczy od decyzji nr [...] nie znalazł podstaw do odmiennej niż tego dokonał Starosta [...] oceny legitymacji czynnej tejże spółki. Organ wskazał jako podstawę sprawną art. 28, 104 i 105 kpa w związku z art. 18 ust. 1c ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie drób publicznych (D.U. 2018, poz. 1474 ze zm.), dalej "specustawa drogowa". Wskazał, że w decyzji nr [...] Wojewody [...] badany był przedmiot postępowania. Organ stwierdził, że Starosta powinien ustalić odszkodowanie na rzecz syndyka spółki w upadłości likwidacyjnej i mu je wypłacić aby ten z kolei mógł dokonać spłaty spółki [...]. Spółka [...] nie zaskarżyła tego rozstrzygnięcia. Dalej organ stwierdził, że przepisy specustawy drogowej nie odnoszą się do upadłości strony a zatem konieczne jest odwołanie się do ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (D.U. 2020, poz. 1228 ze zm.), dalej "pu". Zgodnie z art. 236 ust. 2 pu uprawnienie do zgłoszenia wierzytelności przysługuje wierzycielowi także wtedy gdy jego wierzytelność jest zabezpieczona m.in. hipoteką. Jeżeli wierzyciel nie zgłosi tych wierzytelności będą one umieszone na liście wierzytelności z urzędu. Art. 336 ust. 1 pu zgodnie z którym sumy uzyskane z likwidacji rzeczy wierzytelności i praw obciążonych m.in. hipoteką przeznacza się na zaspokojenie wierzycieli których wierzytelności były zabezpieczone na tych rzeczach lub prawach z zachowaniem przepisów prawa upadłościowego. Kwoty pozostałe po zaspokojeniu tych wierzytelności wchodzą do funduszy masy upadłości. W tych realiach organ ocenił, że podmiot w likwidacji nie może dokonać spłaty wierzycieli w tym wierzycieli hipotecznych gdyż spłaty dokonuje syndyk masy upadłości na podstawie przepisów wynikających z prawa upadłościowego. Ponadto decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r Starosta [...] orzekł o odszkodowaniu na rzecz A.K. Dlatego, zdaniem organu, prawidłowo umorzono postępowanie wobec spółki [...] jako bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. W związku z tym, zdaniem organu decyzji organu I instancji jest prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Spółka [...] zarzucając naruszenie I. przepisów prawa procesowego: 1. art. 138 § 2 w zw. 105 § 1 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 18 ust. 1c i 1d specustawy drogowej poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania w stosunki do Spółki, podczas gdy istniały podstawy do jej uchylenia ze względu na to, że Spółka jako były wierzyciel hipoteczny posiadała interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość [...], a w sprawie o takim samym stanie faktycznym i prawnym, także z odwołania Spółki, dotyczącym działki sąsiedniej, Wojewoda [...] uznał, że złożone odwołanie zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji - co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa i utrzymania w mocy oczywiście wadliwej decyzji organu I instancji; 2. art. 7, art. 80 oraz art. 107 §3 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz brak rzetelnego i pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i nie uwzględnił argumentacji podniesionej w odwołaniu, stwierdzając za organem I instancji, że postępowanie w stosunku do Spółki w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość [...] było bezprzedmiotowe, mimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że Spółka w chwili zajęcia działki nr ew. [...] pod drogę publiczną była wierzycielem hipotecznym, a zatem miała interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, co doprowadziło do utrzymania w mocy oczywiście wadliwej decyzji organu I instancji; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1c i 1d specustawy drogowej w zw. z art. 345 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe poprzez błędne przyjęcie, że przepisy Prawa upadłościowego mają pierwszeństwo przed innymi normami prawnymi, w szczególności przepisami Specustawy drogowej, a w niniejszej sprawie spłaty wierzycieli, w tym wierzycieli hipotecznych, dokonywał będzie syndyk masy upadłości na podstawie przepisów wynikających z Prawa upadłościowego, oraz błędne zastosowanie przepisu art. 336 Prawa upadłościowego, podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość [...] w związku z jej zajęciem pod drogę publiczną, a zatem zastosowanie znaleźć powinny przepisy szczególne w postaci Specustawy drogowej, bowiem w niniejszym przypadku chodzi o kwoty uzyskane z odszkodowania przyznanego zgodnie ze Specustawą drogową, a nie o sumy uzyskane z likwidacji rzeczy wierzytelności i praw obciążonych hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym, zastawem skarbowym itd. zgodnie z Prawem upadłościowym, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r., I GSK 982/08, LEX nr 594803). Przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem jest decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2019 r. Decyzją tą orzeczono o umorzeniu postępowania w stosunku do spółki "[...]", która do tej pory brała zresztą udział w postępowaniu jako strona Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy. Wywiera natomiast skutek procesowy. W tym wypadku pozbawia dotychczasową stronę możliwości brania udziału w postępowaniu o odszkodowanie w którym do tej pory brał udział jako strona. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął spełnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Jak się wydaje organ uznał, choć tego w sposób jasny nie uzasadnił, że skoro to syndyk uprawniony jest do zaspokojenia wierzytelności hipotecznej w postępowaniu likwidacyjnym to wierzyciel hipoteczny którym jest skarżąca spółka nie ma interesu prawnego w postępowaniu o ustaleniu odszkodowania ponieważ nastąpiło zbycie wierzytelności przez syndyka na rzecz osoby fizycznej. Generalnie Sąd podziela wywody organu co do zasad zaspokajanie wierzycieli w postępowaniu likwidacyjnym ale nie to powinno być przedmiotem oceny organu. Interes prawny o którym pisze organ w zaskarżonej decyzji, wywodzony z art. 28 kpa to nic innego jak wynikające z przepisów prawa materialnego uprawnienie podmiotu do ochrony swych praw. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes prawny musi być indywidualny, aktualny, konkretny. Podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową. W ocenie sądu w niniejszej sprawie podstawę interesu prawnego spółki stanowi przysługująca jej wierzytelność hipoteczna ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Ponieważ odszkodowanie związane jest z utratą prawa własności działki o nr ew. [...] a nieruchomość ta obciążona jest hipoteką (która widnieje nadal w księdze wieczystej mimo, że zmienił się obecnie właściciel), spółka [...] ma interes prawny wynikający z przysługującej wierzytelności. Jak wynika z art. 18 ust. 1c specustawy drogowej jeżeli na nieruchomości ustanowiona jest hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Odszkodowanie podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką. W dacie wydania decyzji ZRID właścicielem nieruchomości była spółka [...]. Spółka została postawiona w stan likwidacji i ustanowiony został dla niej syndyk. Tenże umową z [...] kwietnia 2014 r., będąc wierzycielem wobec Skarbu Państwa z tytułu wywłaszczenia i przysługującego prawa do odszkodowania zbył wierzytelność z tytułu odszkodowania na rzecz A. K. Zbycie tej wierzytelności nie ma jednak wpływu na treść działu IV księgi wieczystej. Hipoteka jest ograniczonym prawem rzeczowym co wynika z art. 244 kodeksu cywilnego. Istotnie hipoteka, na skutek wywłaszczenia wygasa. Nie oznacza to jednak że wierzyciel hipoteczny traci uprawnienie do spełnienia świadczenia zabezpieczonego hipotecznie. Jak to zostało wyżej wskazane, w sytuacji w której nieruchomość obciążona jest hipoteką wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek ustala się w wysokości świadczenia wraz z odsetkami a zgodnie z art. 18 ust. 1d kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych wypłaca się osobom którym prawa te przysługują. Postępowanie likwidacyjne w stosunku do podmiotu którego nieruchomość była obciążona hipoteką nie powoduje, że wierzyciel hipoteczny traci prawo do domagania się od dłużnika hipotecznego (albo jego następcy) spełnienia świadczenia. To, że w postępowaniu likwidacyjnym za dłużnika działa syndyk, który z mocy art. 173 pu obejmuje majątek upadłego, zarządza nim, zabezpiecza i przystępuje do jego likwidacji takiego skutku nie powoduje. Syndyk działa na rzecz upadłego lecz w imieniu własnym. W ostatecznym rozrachunku wszystkie podejmowane przez niego czynności powinny być przeniesione na upadłego (por. uchwała SN z 10 kwietnia 1991 r., III CZP 67/90). Ustanowienie syndyka i ogłoszenie upadłości – zgodnie z art. 144 ust. 1 pu, powoduje że wszystkie postępowania m.in. administracyjne dotyczące masy upadłości (odszkodowanie jest jej składnikiem) mogą być prowadzone przez syndyka lub przeciwko niemu (por. SN, wyrok z 14 lutego 2003 r., IV CKN 1750/00, uchwała SN z 24 maja 2002 III CZP 25/02, uchwała SN z 10 lutego 2006 r., III CZP 2/06 – w Lex). Nie jest rzeczą organu administracji ustalanie co wchodzi w skład masy upadłości gdyż tego rodzaju uprawnienie przysługuje wyłącznie sądowi powszechnemu jako właściwemu do prowadzenia postępowania upadłościowego co wynika z art. 18 pu. Powołane przez organ przepis art. 236 ust. 2 dotyczy zasad prowadzenia postępowania upadłościowego a nie administracyjnego a 336 pu przeznaczenia sum uzyskanych z likwidacji rzeczy, wierzytelności i praw majątkowych. Przepisy te odnoszą się do wierzycieli niewypłacalnego dłużnika podczas gdy to upadły podmiot jest wierzycielem innego podmiotu publicznoprawnego. Ma rację skarżący, że organ nie uwzględnił przepisu art. 345 pu z którego wynika, że co do zasady, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, wierzytelności zabezpieczone hipoteką (tu wierzytelność skarżącego) a także wygasające wg przepisów ustawy prawa ciążące na nieruchomości, podlegają zaspokojeniu z sumy uzyskanej z likwidacji obciążonego przedmiotu (tu nieruchomości wywłaszczonej) pomniejszonej o koszty likwidacji tego podmiotu oraz inne koszty postępowania upadłościowego. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że o ile nie istnieją inne przepisy prawa które w sposób odmienny regulują te kwestię to należy stosować przepisy szczególne a w tym wypadku przepisy specustawy drogowej. Kwestia odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki została unormowana w sposób szczególny w specustawie drogowej co oznacza, że przepisy tej ustawy są tymi o których mowa w art. 345 pu – sformułowanie " o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". W niniejszej sprawie wierzycielem hipotecznym jest nadal spółka [...], która to wierzytelność widnieje w księdze wieczystej. Dlatego na podstawie art. 18 ust. 1d specustawy drogowej przysługuje jej roszczenie o zaspokojenie jej wierzytelności z tytułu wygaśnięcia hipoteki. Sumując Sąd stwierdza, że organ błędnie zastosował art. 336 p.u i wadliwie przyjął że przepisy prawa upadłościowego mają w tym wypadku pierwszeństwo przed przepisami specustawy drogowej w zakresie realizacji roszczeń wierzyciela hipotecznego. W konsekwencji brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego wobec wierzyciela hipotecznego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącej wpisu, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804), oraz 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty od pełnomocnictwa.