I SA/Wa 1060/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi J. S. i R. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania E. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków w T. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającej zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na przebudowę i nadbudowę budynku przy ul. [...] w B. na działce [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż budynek przy ul. [...] w B., położony na działce [...] znajduje się na terenie układu urbanistycznego [...] w B., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] września 1957 r. Jak wynika z akt sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w T., decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zezwolił na przebudowę i nadbudowę w/w budynku. Minister wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2007 r. E. G. zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem "o sprawdzenie zasadności" decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz "skierowanie działań w kierunku zmiany poprzez usunięcie wad decyzji i wyegzekwowanie od inwestora usunięcia nieprawidłowości". Zdaniem E. G. realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała "pogorszenie dotychczasowych warunków użytkowania działki sąsiedniej jak i uniemożliwienie prawidłowej jej zabudowy i zachowania historycznej koncepcji ul. [...] wchodzącej w skład terenu przeznaczonego pod budownictwo o wysokiej intensywności zabudowy". W odpowiedzi na powyższe pismo organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2007 r. wyjaśnił czym kierują się organy konserwatorskie oceniając dopuszczalność inwestycji na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków oraz wskazał, iż "sprawa pogorszenia warunków użytkowania (...) działki z uwagi na [...] powinna być rozpatrywana przez organ budowlany". Jednocześnie zwrócił się do E. G. czy podtrzymuje wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., czy kieruje sprawę do organów budowlanych. E. G. w odpowiedzi na powyższe podniósł, że organ ochrony zabytków pierwszej instancji nie odniósł się do przedstawionych przez niego faktów , a "ukierunkowanie odpowiedzialności za nieprawidłowości w zakresie kształtu [...] w tym przypadku, który ściśle wiąże się z zatwierdzoną elewacją, wyłącznie na organ budowlany jest niedopuszczalne". Ponadto zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na swoje poprzednie pismo "oraz ukierunkowanie działań zmierzających do usunięcia wad decyzji". [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w T., pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. zawiadomił strony postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o złożeniu przez E. G. wniosku o zmianę w/w decyzji oraz wystąpił o pisemną informację, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. J. i R. S. odmówili zgody na zmianę decyzji nr [...], zaś pozostałe strony nie wypowiedziały się. Wobec powyższego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zbytków w T. odmówił zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., wskazując w uzasadnieniu decyzji jako przesłankę odmowy zmiany decyzji brak zgody wszystkich stron postępowania . Odwołanie o tej decyzji wniósł E. G. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, ze zgodnie z treścią przepisu art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w przyjętym orzecznictwie powyższy przepis odnosi się również do decyzji i postanowień w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 77 Kpa (wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998 r., II SA 506/98). Organ odwoławczy ponadto podniósł, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkami organu jest zweryfikowanie czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego złożenia, a następnie dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W ocenie organu odwoławczego pisma E. G. nie można traktować jako wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. bowiem w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. wnioskodawca nie potwierdził, że pismo z dnia [...] marca 2007 r. stanowi takowy wniosek oraz każdorazowo wskazywał na nieprawidłowości związane z prowadzeniem robót budowlanych na podstawie w/w decyzji. Minister podkreślił, iż na podstawie przepisów rozdziału IV ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami wojewódzki konserwator zbytków posiada kompetencje do oceny zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z wydanym przez siebie pozwoleniem. Działania w trybie nadzoru konserwatorskiego organy ochrony zabytków podejmują w urzędu lub na wniosek strony. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić wątpliwości co do treści pisma z dnia [...] marca 2007 r., po czym przeprowadzić stosowne postępowanie. Reasumując Minister uznał, że waga przedstawionego naruszenia obowiązujących przepisów prawa jest na tyle znacząca, że należy orzec o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, a jednocześnie przy braku możliwości usunięcia dokonanych uchybień we własnym zakresie, organ odwoławczy jest zmuszony uchylając zaskarżoną decyzję w całości, skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i R. S. zarzucając jej naruszenie art. 155, 7, 8, 12, 16 Kpa, art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, ze kontrola sądowo administracyjna sprowadza się do zbadania , czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kpa. Jest to decyzja kasacyjna, mocą której organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podnieść bowiem należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 Kpa organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Jak prawidłowo wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej decyzji, rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości treści pisma E. G. z dnia [...] marca 2007 r. i nie ustalił, czy pismo powyższe stanowi wniosek o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. czy też wniosek o podjęcie działań w trybie nadzoru konserwatorskiego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podnieść przy tym należy, że organ I instancji jak wynika z jego pisma z dnia [...] marca 2007 r. skierowanego do E. G. przesądził jakby zakres jego wniosku zwracając się z pytaniem czy podtrzymuje swój wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. W ocenie sądu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a przede wszystkim biorąc pod uwagę treść pisma E. G. z dnia [...] marca 2007 r. organ I instancji nie był uprawniony do uznania tego pisma za wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w sposób nie budzący wątpliwości. Zatem trafnie organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien wyjaśnić wątpliwości co do treści pisma z dnia [...] marca 2007 r. tym bardziej, że E. G. wskazywał zarówno w nim, jak i w kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2007 r. na nieprawidłowości związane z prowadzeniem robót budowlanych na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Są to istotne okoliczności dla oceny zasadności zastosowania przez organ I instancji art. 155 Kpa, których nie wyjaśnienie uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Także z tej przyczyny zarzuty, które sformułowali skarżący pod adresem zaskarżonej decyzji w istocie przemawiają za trafnością rozstrzygnięcia kasacyjnego, albowiem sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona, w tym jak wyżej wskazano w kwestiach istotnych. Sformułowane w skardze zarzuty mogły by być skuteczne w sytuacji, gdyby Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z naruszeniem art. 7, 8 Kpa. Tymczasem organ odwoławczy właśnie z powodu naruszenia powyższych przepisów, jak również art. 77 Kpa przez organ I instancji uchylił jego decyzję i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym zrzut skargi odnośnie naruszenia przez organ II instancji art. 16 Kpa w przedmiotowej sprawie jest niezasadny, gdyż przedmiotem oceny organu odwoławczego była decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków T. z dnia [...] kwietnia 2007 r. – podlegająca zaskarżeniu, a nie ostateczna decyzja nr [..] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 12 Kpa, to podnieść należy, że w przypadku opieszałości organu na załatwienie sprawy stronie przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Co do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 33 ust. 2 ustawy prawo budowlane, należy podkreślić, iż jest on całkowicie niezasadny z uwagi na to, iż przepis ten dotyczy wniosku o pozwolenie na budowę, co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sad orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).