I SA/Wa 1060/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku H. N. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że H. N. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] lutego 2013 r. o zwrocie jego wniosku z 4 stycznia 2013 r. Uzasadniając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakwestionował zasadność uznania przez organ, iż żądanie ekwiwalentu w postaci gruntów zamiennych ma charakter cywilnoprawny, jak również, że przejmowanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na wskazanej w zaskarżonym postanowieniu podstawie prawnej nigdy nie wiązało się z przyznawaniem nieruchomości zamiennych. Rozpoznając sprawę Minister wyjaśnił, że H. N. wnioskiem z 4 stycznia 2013 r. wystąpił o przyznanie "ekwiwalentu" w postaci gruntów zamiennych "na skutek przejęcia na własność Skarbu Państwa rodzinnych nieruchomości na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1962 r. nr [...]". W uzasadnieniu wniosku wskazał m.in., iż na podstawie tej decyzji nastąpiło formalne przejęcie własności na rzecz Skarbu Państwa, a decyzja ta została wydana z naruszeniem wcześniej wydanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1957 r. nr [...], w której orzeczono: "zwrócić obywatelowi nieruchomość tą o obszarze [...] ha po wygaśnięciu umów dzierżawnych zawartych z obecnymi użytkownikami tej nieruchomości, z tym, że dzierżawcy ci nie nabyli jeszcze uprawnień do uwłaszczenia w trybie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z osadownictwem rolnym. W przypadku niemożności zwrotu części nieruchomości, przysługuje obywatelowi ekwiwalent w postaci gruntów zamiennych. Grunta zamienne przydzieli obywatelowi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wówczas, gdy będzie dysponowało wolnymi gruntami dyspozycyjnymi PFZ". Skarżący wskazał, że do chwili obecnej spadkobiercy F. N. i H. N. nie odzyskali nieruchomości, która została im ostatecznie odebrana [...] lipca 1962 r. We wniosku podniesiono, że decyzja z [...] listopada 1957 r. nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie ma zatem prawnych przeszkód do tego, aby respektując postanowienia decyzji, wydać decyzję przydzielającą ekwiwalent w postaci gruntów zamiennych. Podano, że sprawa niniejsza powinna zostać załatwiona przez organ administracji publicznej, na co wskazuje treść decyzji z [...] listopada 1957 r., która stwierdza, że organem przydzielającym grunty zamienne jest Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Konieczność przyznania gruntów zamiennych uzasadniano ponadto orzecznictwem sądowym dotyczącym ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo stwierdzono, że odwoływanie się do przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadnione. Z dokumentów, które przedłożył organowi H. N. (m.in. kserokopia odpisu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1962 r. nr [...]) wynika wprost, iż przejęcie części gruntów o pow. [...].ha wraz z zabudowaniami z nieruchomości O. na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej oraz osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r. nr 17, poz. 71). Przejmowanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na tej podstawie prawnej nigdy nie wiązało się z przyznawaniem nieruchomości zamiennych. Odnosząc się do powoływanej przez wnioskodawcę ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i jego twierdzenia, że ustawa ta stanowi podstawę do żądania nieruchomości zamiennej, organ wskazał, że z dokumentów nie wynika, aby przejmując nieruchomość w O. powoływano się na tę ustawę. Na prawidłowość odwoływania się do niej nie może też wskazywać podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że organem przyznającym nieruchomość zamienną miało być Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] ponieważ, zgodnie z tą ustawą, organem właściwym do orzeczenia o nieruchomości zamiennej było prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Organ wyjaśnił, że pismo PWRN z [...] listopada 1957 r. nie nosi cech decyzji administracyjnej (brakuje w nim nie tylko powołania jakiejkolwiek podstawy prawnej, ale też elementów konstytutywnych wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; w piśmie tym nie ma mowy o wywłaszczeniu lecz o przyszłym zwrocie nieruchomości włączonej do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi). Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że w sytuacji przejęcia przez Państwo nieruchomości rolnej w trybie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...), właścicielowi przejmowanej nieruchomości nie przysługiwało odszkodowanie w żadnej formie. Wobec tego o odszkodowaniu nie mógł orzekać organ administracji. Minister wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisów pozwalających na załatwienie w trybie administracyjnym żądania zgłoszonego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie zaś z art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono – zwraca je wnoszącemu. Minister wyjaśnił, że zwrot niniejszego wniosku nie wyklucza możliwości wystąpienia przez H. N. z odrębnym żądaniem /wnioskiem/ sformułowanym w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie tego żądania przez organ administracji w jednym z trybów przewidzianych w kpa. Możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji zostały określone w dziale II, rozdziale 12 i 13 kpa. W szczególności wzruszenie ostatecznej decyzji może nastąpić poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 kpa albo wznowienie postępowania na podstawie art. 145 kpa. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. N. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 66 § 3 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że podanie wniesiono do niewłaściwego organu, a zatem zachodzi podstawa do zwrotu wniosku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie ekwiwalentów w postaci gruntów zamiennych nie ma charakteru cywilnoprawnego. Jak wynika bowiem z treści decyzji, "w wypadku niemożności zwrotu części nieruchomości, przysługuje obywatelowi ekwiwalent w postaci gruntów zamiennych. Grunta zamienne przydzieli obywatelowi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wówczas, gdy będzie dysponowało wolnymi gruntami dyspozycyjnymi P.F.Z.". Z powyższego, w ocenie skarżącego, można wyprowadzić wniosek, że skoro ekwiwalent miał zostać przydzielony przez organ administracji, to sprawa ma charakter wyłącznie administracyjny, a nie cywilnoprawny. W tej sytuacji, zastosowanie art. 66 § 3 kpa było więc nieuzasadnione. W ocenie skarżącego, jego wniosek powinien być rozpoznany merytorycznie, a nie zwrócony. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa sprawa ma charakter indywidualny, dotyczy jednostkowego interesu, związana jest z działaniem organów państwowych. Sprawa powinna być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Nie można bowiem wytoczyć powództwa przed sądem powszechnym o wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, zawierającej określoną treść. Skarżący podniósł, że podstawa wywłaszczenia wskazana w decyzji z [...] lipca 1962 r. nie ma istotnego znaczenia, wobec treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1957 r., w której orzeczono o zwrocie nieruchomości, bez względu na ewentualne następcze decyzje związane z wywłaszczeniem (tym samym, dla przydzielenia ekwiwalentu w postaci gruntów zamiennych nie ma znaczenia czy późniejsze wywłaszczenie nastąpiło na podstawie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych czy też na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania). Skarżący nie zgodził się z organem, iż dokument z [...] listopada 1957 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Zawiera on bowiem cechy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Skierowany jest do indywidualnie oznaczonej osoby i zawiera rozstrzygnięcie sprawy. Opatrzony jest datą jego wydania oraz podpisem osoby upoważnionej do jej wydania. Brak nazwy "decyzja" nie może wykluczać, że konkretny dokument stanowi decyzję. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie nieruchomości zamiennej w związku z przejęciem na własność Państwa nieruchomości rolnej należącej do jego ojca, F. N. Nieruchomość przejęto na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1962 r. Jak wynika z treści tej decyzji, wydana ona była na podstawie art. 9 i 10 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Skarżący powołał się także na treść dokumentu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1957 r., który w jego ocenie stanowi podstawę do ubiegania się przyznanie ekwiwalentu w postaci nieruchomości zamiennej. Należy podkreślić, że aby organ mógł pozytywnie rozpoznać wniosek skarżącego musiałby w obecnie obowiązujących przepisach (organ tylko takie przepisy może stosować do rozpoznania sprawy) istnieć podstawa prawna do przyznania skarżącemu w drodze decyzji administracyjnej nieruchomości zamiennej utraconej na skutek przejęcia jej przez Państwo na podstawie przepisów wyżej wskazanej ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi, uprawnienia takiego skarżący nie może wywodzić z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1957 r., lecz jedynie z obecnie obowiązujących przepisów prawa pozwalających na załatwienie sprawy skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. Rzecz jednak w tym, nie ma w obowiązujących przepisach prawa materialnego podstawy prawnej do wydania decyzji zgodnie z żądaniem wniosku skarżącego. Zarówno obowiązująca ustawa z 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 58 poz. 348), która zastąpiła poprzednią ustawę z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, jak i ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa (Dz.U z 2012 r. poz. 1187), ani ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2012 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) ani też, inne akty prawne nie dają podstaw prawnych do orzekania w drodze decyzji co do żądania skarżącego. Należy podkreślić, że indywidualną sprawę organ administracji ma obowiązek załatwić w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa dopuszcza taki sposób załatwienia. Z kolei jeżeli skarżący domaga się ekwiwalentu, odszkodowania, bądź kieruje inne roszczenia związane z utraconą własnością, a przepisy nie przewidują rozstrzygania tego typu roszczeń w drodze decyzji administracyjnej, to domniemywa się, że jest to sprawa cywilna. Kwestią odrębną i nie badaną w niniejszej sprawie jest zasadność owych roszczeń. Natomiast odwoływanie się przez skarżącego do przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest niezasadne, gdyż ustawa ta już nie obowiązuje, a jak wyżej wskazano, obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje kwestii przyznania nieruchomości zamiennej w związku z przejęciem nieruchomości rolnej na rzecz Państwa na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Skoro w obecnie obowiązujący systemie prawnym brak jest też organu właściwego do załatwienia wniosku skarżącego, to prawidłowym organ zwrócił podanie skarżącego na podstawie art. 66 § 3 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.