I SA/Wa 1061/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Maria Tarnowska Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skarg M. W., W. K., D. P., W. G. i H. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących M. W. i W. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, oraz na rzecz W. G., H. Z. i D. P. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ISA/WA 1061/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołań I. S., H. Z., W. K. działającego w imieniu własnym oraz M. W., D. P. i W. G. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną hipotecznie [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Nieruchomość niezabudowana położona w W. przy ul. [...], oznaczona hipotecznie [...], o powierzchni [...] sążni kwadratowych, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia 14 marca 2003 r. stanowiła ona dawniej własność W. i H. małżonków G., w częściach równych niepodzielnie, na mocy aktu z dnia 29 grudnia 1919 r., zatwierdzonego orzeczeniem z dnia 25 kwietnia 1922 r. Następstwo prawne po małżonkach G. wykazali: W. K., W. G., H. Z., I. S., K. G. i D. P. oraz Skarb Państwa - na podstawie prawomocnych postanowień: - Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] kwietnia 1969 r. sygn. akt [...], na mocy którego stwierdzono, że spadek po I. K. nabył syn W. K. w całości; - Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] marca 1989 r. sygn. akt [...], na mocy którego wykazano, iż spadek po S. A. G. nabyli z mocy ustawy żona K. G. oraz dzieci D. P. i W. G. po 1/3 części spadku każde; - Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. sygn. akt [...] stwierdzającego, iż spadek po H. G. nabyli z mocy ustawy w częściach równych po 1/4 części spadku: mąż W. G., córka I. K., córka Z. W. i syn M. G. z wyłączeniem udziału spadkodawczyni w majątku objętym do chwili jej śmierci wspólnością ustawową, który to udział nabyły w częściach równych po 1/3 spadku córka I. K., córka Z. W. i syn M. G. Jednocześnie w/w Sąd stwierdził, że spadek po W. G. nabyli z mocy ustawy w częściach równych po 1/4 części żona W. G. z domu W. –W., córka I. K., córka Z. W. i syn M. G.; - Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. sygn. akt [...], na mocy którego stwierdzono, że spadek po M. G. nabyli żona T. R. G. oraz dzieci zmarłego: S. G., H. Z. i I. S. po 1/4 części każde z nich; - Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] października 2001 r. sygn. akt [...], stwierdzające, że spadek po T. R. G. na podstawie ustawy nabyli: córki H. T. Z. i J. S. oraz syn S. A. G. w częściach równych po 1/3 części każde z nich; - Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] września 2002 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po W. G. na podstawie ustawy nabył Skarb Państwa w całości, z dobrodziejstwem inwentarza. Jednocześnie stwierdzono przy tym, że spadkobiercy po Z. W. nie przedstawili dokumentu wykazującego nabycie po niej praw do spadku. Organy ustaliły też, że w dacie wejścia w życie wyżej cytowanego dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości - na podstawie przepisu art. 1 tego dekretu - przeszedł na własność Gminy W., a następnie po likwidacji gmin, stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa nieruchomość wchodzi obecnie w skład części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność miasta W. i w skład części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Część gruntu hipotecznego wchodzi również w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i stanowi drogę wojewódzką, której właścicielem jest Województwo [...]. Pozostała część przedmiotowej nieruchomości została objęta księgą wieczystą Kw Nr [...] (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]) i stanowi własność miasta W. Byli właściciele nieruchomości złożyli w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 cytowanego dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, ale po jego rozpatrzeniu Prezydent W. orzeczeniem z dnia [...] maja 1950 r. odmówił przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu, z uwagi na fakt, że przedmiotowy teren został przeznaczony pod budownictwo publiczne. Zdaniem organów, wnioski o przyznanie odszkodowania za powyższą nieruchomość złożyli: W. K. (w dniu 10 sierpnia 1998 r.), W. G. (w dniu 12 czerwca 2001 r.),H. Z. i I. S. (w dniu 11 czerwca 2001 r.), K. G. (w dniu 12 czerwca 2001 r.), i D. P. (w dniu 12 czerwca 2001 r.). Postanowieniem Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. zawieszono z urzędu postępowanie do czasu dostarczenia przez strony postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. W., ale organ II instancji postanowienie to uchylił, uznając za prawnie nieuzasadnione żądanie dostarczenia powyższego dokumentu, skoro przedmiotem postępowania mógł być jedynie udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 r. poz. 543 ze zm), odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości przysługuje odpowiednio za dom jednorodzinny jeżeli przeszedł on na własność Skarbu Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed dniem 21 listopada, tj. datą wejścia w życie cytowanego dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Prezydent W. na podstawie, materiałów inwentaryzacyjnych opracowanych przez Biuro Odbudowy [...] sygn. [...], przesłanych przez Archiwum Państwowe W. przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2003 r. znak [...]) ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości stał budynek cztero - kondygnacyjny stary, murowany, który częściowo został spalony, a w części zawalony w czasie działań wojennych w latach 1939 -1945, przy czym pozostałą część, zawaloną, budynku przeznaczono do rozbiórki. W tych warunkach Prezydent uznał przedmiotową nieruchomość za niezabudowaną w dniu 21 listopada 1945 r. Organ ustalił także, iż z "Ogólnego planu zabudowania W." zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., wynikało, że przedmiotowy grunt położony był w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach, do wysokości 15 m oraz 50% powierzchni zabudowania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1992 r. sygn. akt IV SA 523/92 organ stwierdził, że narastający układ tabeli stref w planie świadczy o tym, że górna granica danej strefy jest zarazem dolną granicą następnej strefy. Zatem dolna granica danej strefy jest III a, o zabudowie zwartej, o 3 kondygnacjach zabudowy oraz 50 % powierzchni zabudowania a zapis parametrów stref IV i III a pozwalał na zabudowę terenu budynkami wielorodzinnymi. W tych warunkach biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu w "Ogólnym planie zbudowania W." z 1931 r. uznano, że niniejsza nieruchomość przed 21 listopada 1945 r. nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uwagi na to, że nie została spełniona jedna z przesłanek przewidziana przepisem art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a uwzględnienie wniosku mogłoby nastąpić jedynie w przypadku, gdy obie przesłanki wymienione w w/w przepisie byłyby spełnione łącznie. Organ wskazał również, że spadkobiercy po Z. W. nie przedstawili dokumentu wykazującego nabycie po niej praw do spadku. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: K. G., W. G., H. Z., W. K., D. P. oraz I. S. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które wnieśli: W. K., J. W., W. G., D. P., I. S. i H. Z. Skarżący wnosząc o uchylenie obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji podnosili, że ich zdaniem na przedmiotowej nieruchomości istniała prawnie możliwość wybudowania budynku jednorodzinnego, gdyż rozporządzenie o prawie budowlanym z 1928 r. oraz ustawa o gospodarce gruntami nie definiowały pojęcia "budownictwo jednorodzinne". W związku z powyższym za dom jednorodzinny należało w tym przypadku uznać budynek zaspakajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Sąd z urzędu uznał, że organy obu instancji, prowadząc przedmiotowe postępowanie i wydając w nim wyżej opisane decyzje naruszyły przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, skutkowało to uchyleniem w/w decyzji, gdyż uszło uwagi Wojewody Mazowieckiego, że wniosek o przyznanie odszkodowania w niniejszej sprawie poparł również J. W., co obligowało organ do wyjaśnienia w postępowaniu statusu tej osoby i wydania rozstrzygnięcia także o jej sytuacji prawnej. Wojewódzki Sad Administracyjny wskazał, że przed wydaniem zaskarżonych decyzji organ winien zakreślić termin skarżącym (a zwłaszcza J. W.) na złożenie aktu zgonu Z. W. i postanowienia sądu o stwierdzeniu po niej praw do spadku a w przypadku braku reakcji, zawiesić postępowanie - na zasadzie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z pominięciem J. W., co narusza przepisy procedury administracyjnej tj. art. 6, 9, 10,28 i 64 § 4 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając to zalecenie i rozpoznając wnioski wszystkich następców prawnych decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną hipotecznie [...]. Organ wskazał, że następstwo prawne po dawnych właścicielach hipotecznych przedmiotowej nieruchomości udowodnił również J. J. W. przedkładając prawomocne postanowienie Sadu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 2004 r. sygn. Akt [...]stwierdzające, że spadek po Z. W. z mocy ustawy nabył syn J. J. W. w całości. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] złozyli W. K., M. W., D. P., H. Z. i W. G.. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu podnosili, że budynek przy ulicy [...] o nr hip. [...] został wybudowany przed rokiem 1931, a rozporządzenie z 1928 r. o prawie budowlanym, jak również ustawa o gospodarce gruntami nie definiują pojęcia "budynki" czy "budownictwo jednorodzinne". Stąd też, skoro, art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy, należy pojęcie dom jednorodzinny rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano - budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które wprowadzono w późniejszym okresie. Skoro przy ulicy [...] obowiązywała strefa III a o zabudowie zwartej o 3 kondygnacjach zabudowy oraz 50% powierzchni zabudowania, zapis parametrów strefy III a pozwalał na zabudowę terenu budynkami wielorodzinnymi. Zdaniem skarżących dowodzi to całkowitej zmiany planów zagospodarowania przestrzennego w latach 1945 - 1946 w ten sposób, że została wprowadzona zabudowa luźna, a nie zwarta i tym samym umożliwiała wykorzystanie działki pod budownictwo jednorodzinne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Badając w tym kontekście sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, co skutkowało uchyleniem decyzji II instancji. Przede wszystkim wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Mianowicie w toku postępowania administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy W. K. pismem z dnia 11 kwietnia 2007 r. powiadomił organ, że uczestnik postępowania J. W. zmarł 4 września 2006 r. Do akt sprawy złożył akt zgonu J. J. W. w oryginale oraz przetłumaczony z języka angielskiego, z którego wynika, ze J. W. zmarł w dniu 4 września 2006 r. W chwili śmierci był żonaty z M. W. z domu K. oraz pozostawił dwoje dzieci synów C. i D. Do akt sprawy złożony został również akt notarialny, z którego wynika, że M. W. z domu K. stawiła się przed notariuszem i oświadczyła, że jest osobą uprawnioną do dziedziczenia po swoim mężu J. J. W. Równocześnie udzieliła pełnomocnictwa W. K. do jej reprezentowania. W komparacji decyzji z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki jako jednego z uczestników wskazał M. W. w miejsce J. W. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie stwierdził następstwo prawne po J. W. na rzecz M. W. jako jedynej spadkobierczyni, tym bardziej, że złożone w formie aktu notarialnego oświadczenie M. W. nie zostało opatrzone adnotacją Konsula, że jest zgodne z prawem miejsca jego wystawienia oraz, że ze wskazanego oświadczenia nie wynika, aby M. W. była jedyną spadkobierczynią. M. W. stwierdza mianowicie, że jest osobą uprawnioną do dziedziczenia, lecz nie wynika z tego, że jest jedyną osobą uprawnioną do dziedziczenia zważywszy, że zmarły J. W. pozostawił dwóch synów. Zdaniem Sądu przedstawiony dokument, z którego miałoby wynikać następstwo prawne jest niewystarczający do ustalenia następstwa prawnego po J. W. Ale przede wszystkim należy mieć na uwadze, że organ nie odniósł się do wskazanego dokumentu i nie dokonał jego oceny pod względem prawnym. Należy również mieć na uwadze, że jak wynika ze złożonej na rozprawie w dniu 19 października 2007 r., przez córkę uczestniczki I. S. – I. L., kserokopi odpisu zupełnego aktu zgonu jej matki, I. S. zmarła 1 października 2006 r. Oznacza to, że decyzja organu II instancji wydana w dniu [...] maja 2007 r. skierowana była do osoby nieżyjącej. Udział w postępowaniu administracyjnym powinny brać wszystkie osoby mające w tym interes prawny, a do takich osób należą w postępowaniu dotyczącym nieruchomości warszawskiej – jej wszyscy współwłaściciele lub wszyscy następcy prawni. Zatem organ przed wydaniem decyzji winien zakreślić termin skarżącym, na złożenie prawidłowego dokumentu z którego wynika w sposób nie budzący wątpliwości następstwo prawne po J. W. oraz na złożenie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po I. S., w przypadku braku reakcji zawiesić postępowanie na zasadzie art. 97 § 4 kpa. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji