I SA/Wa 1061/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji , po rozpatrzeniu wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę S. prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w jednostce ewidencyjnej S., obrębie M., uregulowanych w księdze wieczystej Nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] zwrócili się R. G. i E. G., wskazując, iż przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa, tym samym nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej, że Gmina S. nabyła z mocy prawa tę nieruchomość na własność. Dnia [...] grudnia 2009 r. Minister MSWiA decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpiła Gmina S. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., w części dotyczącej aktualnych działek nr [...] oraz nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z wpisem do księgi wieczystej nr [...] Skarb Państwa stał się właścicielem m. in. działek nr [...] i [...] na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1966 r., nr [...], którą stwierdzono, że z dniem 17 września 1947 r. przeszły na Skarb Państwa nieruchomości z przynależnościami po osobach repatriowanych do ZSRR i po osobach prawnych, których istnienie w związku z repatriacją stało się bezprzedmiotowe oraz do dnia 5 kwietnia 1958 r. przeszły na Skarb Państwa nieruchomości po osobach zamieszkałych w tym czasie we wsi M., nie władających bezpośrednio swoimi nieruchomościami i w ogóle nieznanymi, szczegółowo wymienione w sentencji tej decyzji. Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1974 r. nr Rep. [...] R. G. wraz z mężem E. G. nabyli nieruchomość rolną położona w M. składającą się z działki [...] o pow. [...] ha. W 1985 r. przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów , w wyniku której działka nr [...] zmieniła oznaczenie na nr [...] i nr [...]. Ponieważ jednak przy sporządzaniu nowej ewidencji gruntów nie uwzględniono zgodnych ze stanem prawnym nieruchomości granic działki nr [...], jej część weszła m. in. w skład obecnych działek nr [...],[...], które, należąc do Skarbu Państwa, zostały decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], przekazane na własność Gminie S. W wyniku podziału z działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...], z działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...]. Działkami powstałymi z działki stanowiącej własność R. G. i E. G., oznaczonej przed modernizacją ewidencji nr [...], są działki nr [...] i nr [...]. Organ wskazał, że istotą badanej sprawy jest pytanie, czy grunty nabyte przez Państwa G. w 1974 r. zostały w trakcie działań modernizacyjnych bezpodstawnie przyłączone do nieruchomości drogowej będącej drogą dojazdową. Zaistnienie takiego zdarzenia potwierdził biegły sądowy z zakresu geodezji i urządzeń rolnych w opinii z dnia 17 listopada 2007 r. oraz uzupełniającej opinii ustnej z dnia 7 maja 2008 r. do sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. o sygn. akt [...]. Stwierdził on, iż mapa zasadnicza, na podstawie której założono nową ewidencję gruntów oraz dokonano wpisu w księdze wieczystej, była mapą sytuacyjno-wysokościową, mogącą dla celów poglądowych przedstawić elementy ewidencji gruntów, nie stanowiącą jednak dokumentacji w kwestii własności gruntów. W rezultacie część działki nr [...] uległa błędnemu przyłączeniu do działek o nr [...] i [...], z których odpowiednio powstały działki nr [...] i [...]. Biegły stwierdził również , że operat ewidencji gruntów został wadliwie opracowywany na podstawie faktycznego, a nie prawnego stanu użytkowania w okresie, gdy w przedmiotowej sprawie opracowano nową mapę ewidencji gruntów, czyli w latach 80-tych. Poza powyższym stwierdził także, iż zmiany dokonane w ewidencji doprowadziły do wyraźnych zmian w powierzchni działki. Z zebranej dokumentacji nie wynika również, jakoby część gruntu dawnej działki nr [...] (obecne działki nr [...] i nr [...]) została przekazana w zarząd Skarbu Państwa w celu realizacji zadań publicznych. Organ wskazał również, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem w systemie obowiązującego prawa dokonanie wpisu w księdze wieczystej nie pociąga za sobą samo przez się zmiany stanu prawnego nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 3 ust. l ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, póz. 1361 ze zm.) tylko domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to domniemanie iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. Domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych (...) można obalić w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe (vide: wyrok SN z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CKN 179/99). Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa, według którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd uznał je za niezasadny. Wnioskodawca nie dostarczył argumentów przemawiających za zawieszeniem toczącego się postępowania , tym samym brak dowodów na to, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia zasiedzenia zostało już wszczęte i jest w toku lub toczyło się w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina S. zarzucając jej naruszenie: – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm. ); – - art. 77 § 1 , art. 107 § 3, art. 145 §1 pkt 5 oraz art. 156 §1 pkt 2 i §2 kpa ; – art. 2 a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm. ). W konkluzji skargi wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 Kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Zgodnie z orzecznictwem NSA o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do takiego naruszenia prawa doszło. Wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 roku w części dotyczącej działek nr [...] i [...] została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że "jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Oczywistym więc jest, iż decydujące znaczenie dla komunalizacji w omawianym trybie ma stan prawny i faktyczny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, to jest w dniu 27 maja 1990 roku. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 roku należało w tym czasie, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 ustawy. W przedmiotowej sprawie komunalizacja dotyczyła m.in. działek ewidencyjnych nr [...] i [...] opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Dla przedmiotowych działek prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Tak więc organ komunalizacyjny, w oparciu o wiedzę wynikającą z załączonych do wniosku dokumentów wydał decyzję komunalizującą przedmiotowe działki , albowiem wynikało, że stanowią one własność Skarbu Państwa. Jednakże rzeczywisty stan prawny tej nieruchomości był inny niż wynikało to ze znanych organowi w dacie komunalizacji dowodów. Wynika bowiem z opinii biegłego sądowego geodety S. S. sporządzonej na zlecenie Sądu Rejonowego w L. do sprawy o sygn. akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym , że przy modernizacji ewidencji gruntów z lat 80 – tych w obrębie M. działka nr [...] zmieniła oznaczenie na [...] i [...]. Podczas tej modernizacji nie uwzględniono jednak dawnych granic działki nr [...] , w konsekwencji czego część tej działki weszła do działek nr [...],[...] i [...]. Z opinii tego biegłego wynika również, że w skład powierzchni dawnej działki nr [...] wchodzą obecnie m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha . Tak więc rzeczywisty stan prawny komunalizowanej nieruchomości jest taki jak wynika to z ww. opinii biegłego sądowego wydanej w sprawie dotyczącej uzgodnienia księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Należy w tym miejscu dodać , że powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wytoczone przez R. G. i E. G. m.in. przeciwko Gminie S. zostało oddalone wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r. Sądu Okręgowego w K. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu sąd wskazał , powołując się na jednolite w orzecznictwie stanowisko, że w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej z rzeczywistym stanem prawnym , sąd związany jest tą decyzją . Może zostać ona wyeliminowana jako podstawa wpisu tylko w sposób przewidziany w art. 16 kpa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu , że domniemanie zgodności wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Przeciwdowód w tym zakresie może być przeprowadzony nie tylko w procesie o uzgodnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia. Okoliczności powyższe wskazują więc, że objęte kontrolowaną decyzją komunalizacyjną działki nr [...] i [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...] nie stanowiły własności Skarbu Państwa w dacie 27 maja 1990 r. Jako własność osób fizycznych nie podlegały zaś komunalizacji. Skomunalizowanie więc mienia, które nie stanowiło własności Skarbu Państwa rażąco narusza art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa i co zasadnie zostało przez organ nadzoru orzeczone zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją . Należy jeszcze raz podkreślić, że o zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej nie decyduje wiedza organu wydającego taką decyzję co do tytułu prawnego przysługującego do mienia objętego taką decyzją lecz istotny jest rzeczywisty stan prawny komunalizowanego mienia na datę 27 maja 1990 r. Z tych względów nie można też podzielić stanowiska skarżącego, że ujawnione w niniejszej sprawie okoliczności, mogą jedynie być podstawą do wznowienia postępowania komunalizacyjnego określoną w art. 145 §1 pkt 5 kpa. Skomunalizowanie mienia nie będącego własnością Skarbu Państwa rażąco narusza przepisy prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną komunalizacji, a taka wada decyzji uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Niezasadny jest również zarzut nie wyjaśnienia w toku postępowania nadzorczego nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję Wojewody [...]. Zważyć należy , że ujemna przesłanka z art. 156 §2 kpa odnosi się do skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotknięta nieważnością , podlegająca ocenie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Skoro zaś skutek prawny o charakterze nieodwracalnym stanowić musi konsekwencje badanej w trybie nadzoru decyzji, to zdarzenia faktyczne i prawne jakie zaistniały na nieruchomości, wspomnianych skutków w sposób oczywisty wywołać nie mogły. Stwierdzenie nieważności wydanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku decyzji komunalizacyjnej , na której posadowiona została droga publiczna nie rodzi skutków , które sprzeczne byłyby z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym , co wykluczałoby możliwość podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia . Wyeliminowanie tej decyzji ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie , że Gmina S. w dacie 27 maja 1990 roku nie stała się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Po dacie 27 maja 1990 roku weszły w życie natomiast inne unormowania prawne dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości zabudowanych drogami publicznymi, które w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej będą miały w sprawie zastosowanie po przeprowadzeniu w tym zakresie odrębnego postępowania administracyjnego. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza również art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.