I SA/Wa 1062/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1962 r. nr [...] orzekającej o przejęciu od [...] nieruchomości rolnej o powierzchni [...], położonej we wsi [...] i umorzył postępowanie nadzorcze. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1962 r. orzekającej o przejęciu od [...] przedmiotowej nieruchomości rolnej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożył odwołanie, podnosząc, że jego brat [...] wyjechał z Polski za granicę dopiero w 1976 r., a w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o tym, że gospodarstwo rolne nie było uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. i umorzył postępowanie nadzorcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego, w myśl art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonane danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Wobec tego organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązany jest ustalić, czy podmiot składający wniosek posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W przypadku zaś stwierdzenia, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną w sprawie, organ jest obowiązany do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. Minister wskazał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1962 r. orzekała o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego od [...], który był stroną tego postępowania. W związku z tym, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji mogą wystąpić jego następcy prawni, aktualni właściciele oraz inne osoby, które wykażą, że przysługuje im interes prawny w sprawie. [...] swój interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywodzi z faktu, że przejęte gospodarstwo uprzednio należało do jego matki [...], której jest on jednym z następców prawnych. W ocenie strony dowodem to potwierdzającym jest kserokopia skróconego wyciągu z tabeli [...] akt gruntowych, wydana w dniu [...] sierpnia 1957 r., z której wynika, że [...] z domu [...] była właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości [...] o powierzchni [...], składającej się z parcel [...] karta mapy [...], nr art. matrykuły [...]. Przy czym z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1958 r. wynika, że [...] zmarła [...] września 1948 r. Tymczasem decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1962 r. orzekała o przejęciu nieruchomości rolnej o powierzchni [...] od [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że grunty te uprzednio należały do ojca [...]. Z operatu formalno-prawnego wsi [...] nr [...] (nadesłanego przez Starostę [...] przy piśmie z dnia [...] marca 2017 r.) wynika, że [...] był właścicielem działek oznaczonych nr [...]. Według rejestru gruntów, według stanu na rok 1963, działki te posiadały powierzchnię [...] (potwierdza to również protokół z ogłoszenia wyników pomiaru stanu władania). Minister podkreślił, że z uwagi na to, że przejęte grunty posiadały inną powierzchnię i inne numery działek, aniżeli grunty stanowiące własność [...], wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o nadesłanie informacji, czy przejęte grunty od [...] odpowiadają parcelom zapisanym w tabeli poniemieckich akt gruntowych. Starosta [...] w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. wyjaśnił, że poza posiadanym operatem technicznym regulacji gospodarstw wsi [...] z 1962 r. oraz rejestrem gruntów z 1963 r. brak jest innych dokumentów, które wskazywałyby, że parcele [...] o łącznej powierzchni [...], oznaczone katastralnie [...] karta [...] mapy, nr art. matrykuły [...] odpowiadają działkom nr [...] o łącznej powierzchni [...]. Minister wystąpił również do Sądu Rejonowego w [...] o ustalenie, czyją własność, na dzień 13 października 1962 r., stanowiła nieruchomość o powierzchni [...] ha zapisana uprzednio w tabeli [...] akt gruntowych tom [...] karta [...]. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w [...] poinformował, że w okresie od 1947 r. do dnia [...] października 1962 r. nie była założona księga wieczysta, ani nie był prowadzony zbiór dokumentów dla nieruchomości o powierzchni [...], zapisanej uprzednio w tabeli akt gruntowych tom [...] karta [...]. Jednocześnie pomimo prowadzonych poszukiwań nie udało się również odnaleźć kompletnych akt związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1962 r. Ponadto Minister dwukrotnie wystąpił do wnioskodawcy o nadesłanie dokumentów potwierdzających, że parcele nr [...] o łącznej powierzchni [...], zapisane uprzednio w tabeli [...] akt gruntowych tom [...] karta [...] jako własność [...] są tożsame z gruntami o powierzchni [...], składające się z działek nr [...], które zostały przejęte od [...] w 1962 r. W odpowiedzi [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował, że grunty te są identyczne i nie posiada żadnych dokumentów to potwierdzających. Minister zaznaczył, że w przypadku niekompletnych akt sprawy administracyjnej, organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 kpa, tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Przy czym brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzji ostatecznej, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. W tej sytuacji Minister stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek złożenia wniosku przez stronę, bowiem [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, którego stwierdzenia nieważności żąda. Zdaniem Ministra wnioskodawca nie wykazał, że jest następcą prawnym brata [...] od którego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1962 r. przejęło grunty o powierzchni [...]. W szczególności powoływanie się przez [...] na to, że grunty te stanowiły własność matki, której jest on jednym ze spadkobierców, nie jest wystarczające do uznania go za stronę. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, należało uchylić merytoryczną decyzję Wojewody [...], gdyż [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu i postępowanie to umorzyć. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. W jej uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1 - przepisów postępowania, w szczególności: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, - art. 28 w związku z art. 157 § 2 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania, - art. 105 kpa poprzez bezzasadne uznanie prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe, 2 - prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39. poz. 174) poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi. W rozpatrywanej sprawie, działając jako organ odwoławczy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania skarżącego uchylił merytoryczną decyzję Wojewody [...] z dnia 2 września 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1962 r. orzekającej o przejęciu od [...] nieruchomości rolnej o powierzchni [...], położonej we wsi [...] i umorzył postępowanie nadzorcze. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skarżący nie wykazał, że jest następcą prawnym brata [...], od którego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] października 1962 r. przejęło przedmiotowe grunty. W szczególności powoływanie się przez skarżącego na to, że grunty te stanowiły własność matki, której jest on jednym ze spadkobierców, nie jest w ocenie organu wystarczające do uznania go za stronę. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, należało uchylić merytoryczną decyzję Wojewody [...], gdyż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym i postępowanie to umorzyć. Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że z taką oceną organu II instancji nie sposób się zgodzić. Zdaniem Sądu okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania muszą być oczywiste, stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania. Już w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95 (pub. OSNAPiUS 1996/11, poz. 150) sformułowana została tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10, LEX nr 794506). Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie (także nadzorcze) z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania może nastąpić m.in. z przyczyn podmiotowych, czyli jeśli oczywistym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego (w tym nadzorczego - art. 157 § 2 kpa) został złożony przez podmiot niemający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie Sądu orzekającego taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że Wojewoda [...] orzekający w niniejszej sprawie jako organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do istnienia po stronie skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i wydał decyzję merytoryczną rozstrzygającą o niezasadności zgłoszonych przez skarżącego roszczeń. Jak wynika w sposób bezpośredni ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: - [...] miała troje dzieci - [...] synów: [...] ur. w 1933 r. i [...] ur. w 1940 r. oraz córkę [...] ur. w 1936 r. (k-2 akt adm.), - mąż [...][...] zmarł [...] maja 1946 r. (k-2 akt adm.), - [...] aż do śmierci była właścicielką gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły parcele nr [...] o łącznej powierzchni [...], położonego w miejscowości [...], co potwierdza skrócony wyciąg z tabeli poniemieckich akt gruntowych tom I karta 7, znajdujący się w aktach sprawy (k-1 akt adm.) oraz wyciąg z ksiąg hipotecznych, - [...] zmarła [...] września 1948 r., osierocając troje niepełnoletnich dzieci, które dziedziczyły po matce w częściach po 1/3 - postanowienie nabycia spadku z dnia [...] stycznia 1958 r., sygn. akt [...] (k-2 akt adm.), - w chwili śmierci matki najstarszy syn [...] miał [...] lat, [...] miał lat [...], a ich siostra [...][...] lat, - do swojej śmierci w 1950 r. dziećmi opiekowała się babcia, po jej śmierci dwoje młodszych dzieci wyjechało do rodzin, które się nimi zaopiekowały, a na gospodarstwie pozostał najstarszy syn [...] (zeznania świadków, k-83 do 98 akt adm.), - w "Wykazie gospodarstw rolnych" wg stanu na dzień 20 czerwca 1961 r. oraz 7 marca 1963 r. [...] zamieszkały [...] wpisany był jako użytkownik gospodarstwa rolnego (k-20 i 29 akt adm.), - z "Karty badania stanu prawnego nieruchomości" z dnia [...] kwietnia 2008 r. (k-29 akt adm.) wynika, że od założenia w 1963 r. rejestru gruntu działka nr [...] była "we władaniu" [...] (k-29 akt adm.), - z treści "Protokołu z ogłoszenia wyników pomiaru stanu władania" gospodarstwo zapisane na [...] o powierzchni [...] składało się z działek (według nowej numeracji) [...], - z "Protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 5.09.1973 w sprawie przekazania nieruchomości PFZ" wynika, że przejmowane były działki nr [...] "po Palmowskiej i inn." Brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że w okresie od 1950 r. do wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] października 1962 r. decyzji orzekającej o przejęciu nieruchomości rolnej o powierzchni [...] [...] nabył jakiekolwiek inne gospodarstwo rolne położone we wsi [...]. Zgodność powierzchni (w granicach dokładności pomiarów i prowadzonych rejestrów), numeracja działek, zeznania świadków nie pozostawiają wątpliwości, że przejęte gospodarstwo było pierwotnie własnością matki skarżącego. W aktach sprawy nie ma również żadnych dokumentów, z których można byłoby przypuszczać, że [...] odkupił udziały w gospodarstwie matki od pozostałych współspadkobierców. Fakt, że [...] jako jedyny z rodzeństwa pozostał na gospodarstwie po śmierci babci, nie wystarcza do uznania, że pozostali, małoletni współspadkobiercy utracili przysługujące im prawa do nieruchomości. Wskazanie [...] jako właściciela nieruchomości w kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1962 r. nie może przesądzać o tym, że pozostałym współwłaścicielom prawo takie nie przysługiwało, choć z akt sprawy wynika, że opuścili oni [...] wcześniej niż [...]. Podniesione przez Ministra wątpliwości, które skutkowały uznaniem przez organ, że wnioskodawca nie wykazał swojego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym spornej nieruchomości, nie znajdują zatem uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Skarżący wykazał swoje następstwo prawne po matce, pierwotnej właścicielce przejętej nieruchomości. Należy więc przyjąć, że był jej współwłaścicielem na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Posiada zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Ponownie rozpatrując, sprawę Minister powinien rozpoznać merytorycznie zasadność złożonego przez skarżącego odwołania. W tej sytuacji za przedwczesne Sąd uznał rozpatrywanie zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.