I SA/Wa 1063/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzec Miasta [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy. Uzasadniło, że jest stroną postępowania ogólnego prowadzonego przez ww. Komisję, gdyż posiada interes prawny w tym postępowaniu, zaś uchwała w nim podjęta będzie zawierała wiążącą ocenę działań Prezydenta [...] i może być podstawą do wystąpienia przez Komisję do innych organów. To może skutkować np. wszczęciem postępowania w zakresie odpowiedzialności karnej. W odpowiedzi na skargę Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o odrzucenie skargi, z uwagi na jej niedopuszczalność, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), ewentualnie o oddalenie skargi, ze względu na jej bezzasadność. Organ uzasadnił, że w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa wprowadzono uprawnienie komisji do wszczęcia postępowania ogólnego w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości [...]. Postępowanie ogólne nie kończy się rozstrzygnięciem indywidualnym, a tym samym z powyższe implikuje niecelowość drogi odwoławczej w toku instancji, ani drogi sądowoadministracyjnej. Wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania ogólnego, aby nie służyła skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 37b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. (Dz. U. poz. 718 ze zm.) w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości [...] Komisja może wszcząć postępowanie ogólne. Do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Natomiast w myśl art. 37c powołanego aktu w postępowaniu ogólnym Komisja może podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] lub skierować zawiadomienie do odpowiedniego organu. Zgodnie z ust. 2 tego art. w razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień, o których mowa w ust. 1, Komisja może umorzyć postepowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań, o których mowa w art. 28, tj. odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej, czy innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy. Natomiast jak stanowi ust. 3 powołanego art. w razie stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi Komisja może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały, o której mowa w ust. 1. Powyższe regulacje stanowią zatem o tym, że w ramach postępowania ogólnego, o którym mowa powyżej, prowadzone są czynności, mające na celu ustalenie nieprawidłowości, uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości [...], jak też następczo skierowania zawiadomień do odpowiedniego organu. Przy czym prowadząc postępowanie uregulowane w powyżej wskazanych przepisach Komisja - rozpatrując wniosek Miasta [...] o umożliwienie wglądu w akta sprawy i sporządzania ich kopii - odmówiła uwzględnienia tego wniosku. W zapadłym rozstrzygnięciu wskazała jako podstawę prawną art. 123 § 1 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 37b ust. 2 ww. ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Wobec powyższego konieczne jest rozważenie zagadnienia dotyczącego właściwości sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg na postanowienie zapadłe w ramach wskazanego postępowania ogólnego. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. orzeczenia organów, czy też działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, jak również przewlekłość. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 rok, str. 43-45). Zarówno w przytoczonych wyżej przepisach ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest odrębnej normy kompetencyjnej, w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na postanowienia zapadłe w postępowaniu ogólnym realizującym kompetencje kontrolne Komisji. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 stanowi, że kognicją sądów administracyjnych objęte są postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone do Sądu postanowienie nie zapadło w postępowaniu administracyjnym, a więc nie mieści się we wskazanym katalogu prawnych form działania administracji publicznej, wymienionych w powołanych przepisach, gdyż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Akt ten zapadł bowiem w postępowaniu stanowiącym emanację uprawnień kontrolnych, realizowanych przez Komisję. W konsekwencji dopiero na skutek wydania uchwały kończącej to postępowanie, inne organy mogą zostać zawiadomione o stwierdzonych uchybieniach i w oparciu o to podejmą odpowiednie czynności. W postępowaniu ogólnym Komisja nie rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach innych podmiotów, realizując tzw. imperium. Z tego względu postępowania ogólnego nie można utożsamiać ze sprawą administracyjną. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1436/18 dotyczącym odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na wystąpienie pokontrolne Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Sąd II instancji uznał, że takie wystąpienie nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Sąd ten wskazał, że zaskarżony wówczas akt ma charakter publicznoprawny, jest bowiem aktem powstałym w realizacji zadań publicznych. Ponadto jest aktem wydanym w sprawie indywidualnej i ma wymiar konkretny, odnosi się wszak do procedur podejmowania i realizacji decyzji w zakresie rozporządzania mieniem publicznym, wydawanych przez organ administracji. Uznał jednak, że wystąpienie pokontrolne nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Wystąpienie pokontrolne nie implikuje bezpośrednich skutków dla realizacji uprawnień lub obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wystąpienie pokontrolne może mieścić się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i z tego względu może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Musi jednak wywoływać skutki prawne, a zatem oddziaływać bezpośrednio na sferę uprawnień lub obowiązków jego adresata. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie poświęconym problematyce kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do wyniku kontroli sądy, opierając się na stanowiskach wyrażonych w uchwałach NSA z: 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98 i 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, konsekwentnie prezentują pogląd, zgodnie z którym zaskarżanie wyniku kontroli jest możliwe wyjątkowo, wyłącznie wówczas, gdy akt ten nakłada na kontrolowanego określone obowiązki. Jeżeli zatem wynik kontroli wskazuje jedynie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., FSK 1714/04; postanowienie NSA z 23 września 2010 r., II FSK 1482/10; wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II GSK 202/05; postanowienie NSA z 29 lipca 2011 r., II FSK 368/11; postanowienie NSA z 11 grudnia 2007 r., II GSK 265/07; postanowienie NSA z 18 lutego 2009 r., I OSK 405/08; postanowienie NSA z 16 września 2009 r., II GSK 1064/08; postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., II FSK 139/13; postanowienie NSA z 9 listopada 2017 r.; postanowienie NSA z 16 kwietnia 2018 r., II FSK 876/18). W konsekwencji decydujące dla możliwości poddania wyniku kontroli kognicji sądu administracyjnego jest ustalenie, czy stanowi on dla kontrolowanego źródło obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Przenosząc zatem powyższe rozważania w niniejszej sprawie, Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone do Sądu postanowienie wydane zostało w postępowaniu, którego wynik nie rodzi dla skarżącego obowiązków lub uprawnień, wynikających z przepisów prawa. Komisja zgodnie z powołanymi przepisami może bowiem podjąć uchwałę o stwierdzonych nieprawidłowościach, skierować zawiadomienie do odpowiedniego organu, może żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej lub innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. organ zobowiązany jest zawiadomić Komisję o podjętych środkach. W rezultacie skoro uchwała wydana w rezultacie przeprowadzenia postępowania ogólnego nie kreuje nowej sytuacji prawnej innych podmiotów, to postawienie zapadłe w takim postępowaniu nie może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, gdyż nie jest to rozstrzygnięcie zapadłe na gruncie postępowania administracyjnego. Organ co prawda przywołał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jako podstawę prawną przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz powołane regulacje nie miały w tej sprawie zastosowania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę.