I SA/Wa 1065/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska -Jaroszewicz Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 12 marca 2024 r., nr [...] Minister Finansów, po rozpoznaniu wniosku A. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 16 listopada 2023 r., nr [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z 16 listopada 2023 r. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 29 kwietnia 2009 r. wnioskodawca zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r. stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], objętej Iwh 273 c.d. [...] oraz udziału w wysokości 1/2 w prawie własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] oraz ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], objętych KW [...]. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów no rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 634). W ocenie wnioskodawcy decyzja rażąco narusza art. 1 ustawy z 1968 r. oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 922 § 1 k.c., polegającego na błędnym przyjęciu, że zrealizowane zostały przesłanki do zastosowania tej ustawy w sytuacji, gdy z uwagi na wypłatę odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości osobom nieuprawnionym do jego otrzymania, ustawa ta w ogóle nie powinna zostać zastosowana. Wnioskodawca zarzucił, że ani S. W., ani J. L. nigdy nie byli spadkobiercami po P. P. i nie przysługiwały im żadne prawa rzeczowe do udziału będącego wyłączną własnością P. P. i jej spadkobierców (w tym wnioskodawcy). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że A. N. jest spadkobiercą współwłaścicielki przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...], tj. P. P.. Wnioskodawca nabył bowiem spadek po swoim dziadku J. S., który jest spadkobiercą swojej pierwszej żony A. R. z domu L., która z kolei, jako córka wymienionej wyżej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości P. P. jest jej jedyną spadkobierczynią. Pismem z 6 maja 2019 r. wnioskodawca potwierdził, że jego pismo z 12 lutego 2019 r. (o sprostowanie decyzji z 19 września 2002 r.) należy traktować jako uzupełnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 września 2002 r. Decyzją z 16 listopada 2023 r. Minister Finansów umorzył w całości postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 września 2002 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył A. N.. Rozpoznając sprawę Minister Finansów wskazał, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zwyczajnego ani nie jest stroną postępowania nadzwyczajnego. Wprawdzie krąg stron postępowania nadzwyczajnego ustala się w sposób autonomiczny względem kręgu osób, które brały udział w postępowaniu zwyczajnym, to w przeważającej większości przypadków są to jednak strony postępowania zwykłego. W rezultacie, wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się strona postępowania zwykłego lub osoba, która wykaże, że ma interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji. Minister wyjaśnił, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie przepisami prawa materialnego są przepisy ustawy z 1968 r. Jednakże w niniejszej sprawie istotne jest, że 10 listopada 2022 r. weszła w życie ustawa z 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r. poz. 2185 - dalej: ustawa z 7 października 2022 r.). Ustawa ta w art. 2 znowelizowała, m.in. ustawę z 1968 r. poprzez dodanie do jej treści art. 2a. Przepisy art. 2a ust. 1-3 ustawy z 1968 r., w brzmieniu obowiązującym od 10 listopada 2022 r. stanowią, że: Minister Finansów prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych na wniosek organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwego ze względu na położenie nieruchomości albo z urzędu (ust.1); stroną postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust. 1, jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości (ust. 2); postępowanie administracyjne, o którym mowa w ust. 1, umarza się, jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (ust. 3). Ponadto, na podstawie przepisów przejściowych, tj. art. 51 ustawy z 7 października 2022 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy ustawy z 1968 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 października 2022 r., tzn. w brzmieniu nowym. Minister podniósł, że interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. powinien wynikać bezpośrednio z prawa materialnego. Na gruncie wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego przyjmuje się, że podmiotem posiadającym interes prawny jest podmiot będący statio fisci Skarbu Państwa. Tym też motywowana jest zmiana w zakresie dodanego art. 2a ust. 2 ww. ustawy. Projektodawcy nowelizacji ustawy z 1968 r. jednoznacznie określili jaki podmiot ma interes prawny, czyli również jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r. Tym podmiotem jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości (art 2a ust. 2 ustawy z 1968 r.). W procesie wykładni przepisów ich interpretacja powinna opierać się na rezultatach wykładni językowej. Natomiast, gdy wykładnia językowa prowadzi do nie dających się usunąć wątpliwości, należy skorzystać z wykładni systemowej, a potem funkcjonalnej. W procesie wykładni przepisu art. 2a ust 2 ustawy z 1968 r. jego językowa interpretacja nie nasuwa jednak żadnych wątpliwości. Wątpliwości, czy niejasności w stosowaniu ustawy z 1968 r., w brzmieniu sprzed 10 listopada 2022 r., nie polegały na tym, że kwestionowany był interes prawny podmiotów będących statio fisci Skarbu Państwa. Celem nowelizacji nie było zatem przesądzenie, że reprezentanci Skarbu Państwa czyli starostowie / prezydenci miast uzyskają status strony, albowiem nigdy tego przymiotu nie utracili. Nowelizacja literalnie przesądziła natomiast o tym, co w okresie poprzednim było wynikiem wykładni przepisów ustawy z 1968 r. Innymi słowy, to co przed wejściem w życie nowelizacji stanowiło rezultat interpretacji przepisów znalazło obecnie swoje normatywne odzwierciedlenie, o czym wprost stanowi art. 2a ust. 2 ustawy z 1968 r. Skoro bezspornym jest, że interes prawny, a w konsekwencji uzyskanie przymiotu strony, wynikać powinno z przepisów prawa materialnego, to trudno uznać, że określenie zawarte w art. 2a ust. 2 nie jest jasne i precyzyjne oraz wymaga kolejnych dociekań czy gruntownej wykładni. Zarysowane powyżej stanowisko zostało zaaprobowane przez orzecznictwo sądowe, które Minister powołał. Wskazał natomiast, że przytoczone przez wnioskodawcę wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są nieprawomocne. Minister stwierdził, że podana przez wnioskodawcę argumentacja jest nieprawidłowa. Gwarancyjny charakter przepisu at. 78 Konstytucji dotyczy stron postepowania, a nie wszystkich podmiotów. Prawo do zaskarżenia orzeczeń (decyzji) nie ma charakteru absolutnego i ustawodawca dopuszcza w drodze wyjątku oraz w randze ustawy możliwość ograniczenia tego prawa. W ocenie organu nieuprawnione są także twierdzenia wnioskodawcy, że decyzja Ministra Finansów z 19 września 2002 r. uszczupliła jego udział z 3/12 części do 10/160, a tym samym pozbawiła go znaczącego udziału we współwłasności nieruchomości. Jak wskazano w decyzji I instancji, zarysowując mechanizm działania postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z 1968 r., decyzja organu w żaden bezpośredni sposób nie ingeruje w sferę praw właścicielskich wnioskodawcy. Decyzja wydawana na podstawie przepisów ustawy z 1968 r. ma bowiem charakter związany i deklaratoryjny. Minister podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy z 1968 r. ustalenia zagranicznego organu odszkodowawczego (Komisji Stanów Zjednoczonych do spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych) nie podlegają jego kontroli i weryfikacji. Organ jest tu bowiem związany orzeczeniem / rozstrzygnięciem Komisji. Układ z 16 lipca 1960 r. wraz z załącznikiem oraz protokół z 29 listopada 1960 r. sporządzony do tego układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone obowiązki (art. V układu). W świetle powyższych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Minister Finansów związany jest decyzją Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych. Przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II układu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 595/11). Minister Finansów nie jest zatem uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji i dokonywania samodzielnych ocen sprzecznych z jej ustaleniami. Jeżeli w wyniku wydania przez organ decyzji powstał spór co do prawa własności tej nieruchomości, to uprawniony do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny (por. wyrok SN z 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10). To na organie państwa obcego spoczywał obowiązek gromadzenia odpowiednich wniosków, dokonywania ich właściwej oceny zarówno pod względem formalnym, jak i prawnym (oraz faktycznym) i zakończenie takiego postępowania wydaniem odpowiedniego aktu. Decydujące znaczenie ma tu bowiem okoliczność, czy to państwo obce uznało osobę występującą w trybie Układu z roszczeniem - za swojego obywatela, oraz czy przyznało jej z tego tytułu odszkodowanie. Nie ma więc żadnych powodów, aby Minister Finansów dokonywał weryfikacji prawidłowości działań Komisji. Powyższy pogląd jest aktualny w bieżącym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na podstawie tożsamego w wielu aspektach z układem amerykańskim układu z Kanadą, potwierdził, że Minister Finansów nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji do spraw uregulowania roszczeń zagranicznych i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami tej Komisji (wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1466/05). Przy czym, jeżeli w wyniku wydania decyzji powstałby spór co do prawa własności tej nieruchomości, to uprawniony do jego rozstrzygnięcia jest jedynie sąd powszechny a nie organ administracyjny (wyroki NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2160/14, z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1301/19). Skargę na decyzję Ministra Finansów z 12 marca 2024 r. złożył A. N.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 kpa i art. 28 kpa, poprzez zignorowanie słusznego interesu skarżącego, polegającego na obronie prawa własności udziału w nieruchomościach położonych przy ul. [...], nabytego przez skarżącego w drodze dziedziczenia po spadkobiercy P. P. i w konsekwencji pozbawienie go przymiotu strony postępowania - art. 7a kpa, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych wokół normy art. 2a znowelizowanej ustawy z 9 kwietnia 1968 r. - art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wcześniejszej błędnej decyzji o umorzeniu postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Finansów w celu wydania decyzji merytorycznej oraz zasądzenie kosztów postepowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 2a ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy stroną postępowania, o którym mowa w ust. 1 (tj. stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych) jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Z kolei z art. 51 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, o których mowa w art. 2a ust. 2 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wobec treści powyższych przepisów prawidłowe jest stanowisko Ministra, że przymiot strony niniejszego postępowania ma jedynie Prezydent Miasta [...], jako reprezentujący Skarb Państwa. Podnieść należy, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Dotyczy to zarówno postępowań prowadzonych w trybie zwykłym jak i nadzorczym. Interes prawny przejawia się w tym, że dany podmiot działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub nałożenia bądź zwolnienia z obowiązku. Jak wyżej zaznaczono podmiot ma interes prawny, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Przy ocenie przesłanek z art. 28 kpa nie należy stosować wykładni rozszerzającej. W konsekwencji, postępowanie administracyjne może być wszczęte i prowadzone z udziałem uprawnionych do tego podmiotów. Wobec treści art. 2a ust. 2 ustawy przymiotu tego nie ma skarżący. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych oraz stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest wyłącznie organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Tym też motywowana była zmiana ustawy polegająca na dodaniu art. 2a ust. 2 ww. ustawy (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 2070/23). Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego wątpliwości interpretacyjnej art. 2a znowelizowanej ustawy, wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny. Zawarte w art. 2a ust. 1 ustawy precyzyjne określenie wnioskodawcy postępowania i właściwości miejscowej strony postępowania ma na celu wyeliminowanie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych w tym względzie. Przepis art. 2a ust. 2 wskazuje wyraźnie, kto jest stroną postępowania, prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r. Skoro bezspornym jest, że interes prawny, a w konsekwencji uzyskanie przymiotu strony, wynikać powinien z przepisów prawa materialnego, to trudno uznać, że określenie zawarte w art. 2a ust. 2 ustawy nie jest jasne i precyzyjne. Nie sposób też przyjąć, że w prawidłowej legislacji, mieści się konieczność dalszego doprecyzowania pojęcia strony, o którym mowa w art. 2a ust. 2 ustawy poprzez zawarcie w przepisie określeń, np. "wyłącznie", "tylko", itp. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Finansów z 19 września 2002 r. było stwierdzenie przejścia, w trybie przepisów ustawy z 1968 r. na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przy ul. [...] i udziału w nieruchomościach przy ul. [...]. Istotne dla oceny legitymacji podmiotów mających przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy ma ustalenie charakteru decyzji oraz rzeczywistego przedmiotu zawartego w nich rozstrzygnięcia. Jak już wielokrotnie wskazywano w judykaturze, decyzja taka ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza ona skutki prawne powstałe z mocy samego prawa (por. wyrok NSA z 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05 i powołany w nim wyrok SN z 23 września 2004 r., sygn. akt III CK 401/03). Pomimo, że ujęte w niej rozstrzygnięcie przybiera postać "stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności oznaczonej nieruchomości" nie jest to akt o charakterze wywłaszczeniowym. Ustawa ta ma na celu nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć jej tytuł, ani umożliwienia odjęcia własności przynależnej ujawnionym w księdze właścicielom, ale uregulowaniu spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Innymi słowy zakres deklaratoryjnego stwierdzenia o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności, jako podstawy wpisu do księgi wieczystej (por. wyrok SN z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt V CSK 458/08, Lex nr 527157). Stąd też decyzja ta nie kreuje prawa rzeczowego, a jedynie stwierdza, że prawo to powstało najpóźniej 17 kwietnia 1968 r. (w dniu wejścia w życie ustawy z 1968r.). Nie przesądza więc sytuacji prawnej tej nieruchomości po tej dacie, ale wyłącznie potwierdza utratę praw do nieruchomości jej przedwojennego właściciela lub jego następców prawnych, a w konsekwencji także wszelkich potencjalnych roszczeń kierowanych przez nich względem państwa polskiego, których źródłem miałyby być prawa do tej nieruchomości. Jak wyżej zaznaczono decyzja wydawana przez Ministra ma stwierdzić zaistnienie konkretnego zdarzenia prawnego, tj. przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości i stanowi podstawę do wystąpienia przez właściwy terytorialnie organ reprezentujący Skarb Państwa z wnioskiem o wpis do księgi wieczystej tytułu prawnego do nieruchomości. W aktualnym stanie prawnym (wyżej powołanym i omówionym) następcy prawni byłych właścicieli oraz osób którym przyznano odszkodowanie, a które zrzekły się dochodzenia roszczeń i praw do nieruchomości nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 2a ust. 2 ustawy, który przyznawałby im przymiot strony postępowania. Wobec tego chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7a kpa, art. 2a ustawy w zw. z art. 28 kpa. W niniejszym postępowaniu organ jest związany orzeczeniem Komisji, do której należało ustalenie komu i w jakiej wysokości i za jakie nieruchomości lub udziały w nich przyznano odszkodowanie. Organ nie ma więc uprawnień do rozstrzygania sporów o własność nieruchomości, badania komu powinno być przyznane czy też nie powinno być przyznane odszkodowanie przez Komisję Amerykańską i za co oraz w jakim udziale. Organ nie kwestionował postanowień w przedmiocie praw do spadku po P. P., ani wpisów w księdze wieczystej. Jak wyżej zaznaczono Minister wyjaśnił, że wobec ustaleń Komisji i wypłatę przez nią odszkodowania nie może samodzielnie czynić ustaleń odmiennych od przyjętych przez Komisję. Organ z przyczyn powyżej omówionych prawidłowo uznał brak interesu skarżącego w rozumieniu art. 28 ka w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy w zw. z art. 157 § 2 kpa do żądania prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 września 2002 r. Konsekwencją braku interesu prawnego skarżącego było umorzenie wszczętego na jego wniosek postępowania nieważnościowego, jako bezprzedmiotowego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania występuje, m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie. Podejmując zatem tej treści rozstrzygniecie Minister Finansów nie naruszył ww. przepisu. Bezprzedmiotowość postępowania powoduje również, że zajmowanie stanowiska (tak pozytywnego jak i negatywnego), co do legalności decyzji z 19 września 2002 r. było niedopuszczalne. Chybione są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Ministra art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji o umorzeniu postepowania. Decyzja z 16 listopada 2023 r. jest prawidłowa, wobec czego nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.