I SA/Wa 107/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Sławomir Antoniuk asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania remontu zabezpieczającego [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r. Minister Kultury, po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu w L. [...] Związku [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], nakazującej wykonanie remontu zabezpieczającego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], uchylił kwestionowaną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowy termin ich wykonania: do dnia 30 maja 2006 r., natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: [...] jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] i objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1578 ze zm.). W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2004 r. stwierdzono, że budynek [...] znajduje się w bardzo złym stanie technicznym. W związku z tym decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakazał [...] Zarządowi w L. [...] Związku [...] wykonanie, w terminie do dnia 30 września 2005 r., remontu zabezpieczającego [...], w niezbędnym zakresie z uwzględnieniem następujących prac: [...] oraz wykonania wokół budynku [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stan techniczny budynku ze względu na postępującą dewastację i zagrożenie zniszczeniem budynku oraz [...], konieczne jest podjęcie niezwłocznych działań zmierzających do zabezpieczenia budynku. Sam zakres prac został określony w oparciu o postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2002 r. nr [...]. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość na mocy decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] lutego 1977 r. [...] znajduje się w zarządzie Wojewódzkiego Zarządu [...] w L. Od tej decyzji odwołanie złożył [...] Związek [...] Zarząd w L. wskazując, że decyzja wojewódzkiego konserwatora pozbawiona jest merytorycznej podstawy prawnej, ponieważ działka nr [...] została odjęta z użytkowania [...]. Budynek [...] zlokalizowany na tej działce nie był użytkowany przez zarząd [...] i przekazanie [...] nastąpiło w [...] r. Na rzecz Gminy N. zostały również przekazane [...]. Aktualnie [...] Związek [...] nie jest użytkownikiem ani terenu ani działki. Minister Kultury decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] uchylił powołaną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą m.in. osobie fizycznej dysponującej ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości przeprowadzenie prac budowlanych i konserwatorskich. Przy czym nakazanie robót osobie albo jednostce innej niż właściciel należy poprzedzić ustaleniem czy w zakresie uprawnień danego podmiotu zawiera się prawo do wykonywania robót budowlanych i konserwatorskich. Minister powołał się na decyzję Naczelnika Gminy N. z dnia [...] lutego 1977 r. o przekazaniu w zarząd przedmiotowej nieruchomości na rzecz Wojewódzkiego Zarządu [...] w zarząd i użytkowanie. Zgodnie natomiast z treścią art. 210 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2603 ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, oraz znajdujące się na tych gruntach budynki i inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczącego trwałego zarządu. Zgodnie zaś z treścią art. 43 ust. 2 pkt 2 tej ustawy jednostka organizacyjna ma prawo w szczególności do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu obiektu budowlanego. Organ również stwierdził, że użytkownik nie zgłosił wniosku o wygaśnięciu zarządu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi [...] Związku [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze, podobnie jak w odwołaniu zarzucono, że [...] nigdy nie przejął faktycznie przedmiotowego budynku. Wskazano również na niewykonalność decyzji, ponieważ [...] Związek [...] nie dysponuje środami finansowym na wykonanie wskazanych prac przy zabytku. Skarżący wskazuje również, że w trakcie postępowania ani razu nie ustosunkowano się do braku dokumentacji przyjęcia obiektu do rozgraniczenia działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik postępowania. Po pierwsze należy wskazać, że przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie określa krąg podmiotów, na który może być wydana decyzja nakazującą przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku i są to: osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Przy czym jak słusznie wskazał Minister przy określeniu podmiotu, na którego będzie nałożony obowiązek należy ustalić, czy zakres tego obowiązku koreluje z jego uprawnieniami do dysponowania nieruchomością. W przedmiotowej sprawie obowiązek został nałożony na [...] Zarząd [...] Związku [...] w L. ze wskazaniem, że podmiot ten jest użytkownikiem nieruchomości. Ustalenie to narusza jednak prawo. Organy obu instancji bezkrytycznie podeszły do decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie z 1977 r. W przedmiotowej sprawie należało uwzględnić art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten z dniem 12 maja 1981 r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy, ustanowił użytkowanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Związku [...]. I to [...] Związek [...], a nie [...] Zarząd [...] Związku [...] w L. dysponuje tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość znajdująca się w użytkowaniu [...] Związku [...] podlega pod szczególny reżim prawny, organy w ogóle tej kwestii nie zauważyły odwołując się wprost do przepisów o trwałym zarządzie. Podkreślić trzeba, że organ nakładając na stronę sankcję jest zobowiązany do dokładnego oznaczenia strony, co ma znaczenie m.in. dla ewentualnego egzekwowania nałożonego obowiązku. Tym samym nałożenie obowiązku na jednostkę nie dysponującą żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości stanowi o naruszeniu art. 49 ust. 1 powołanej ustawy i już z tego względu zaskarżona decyzja musi być uchylona. Po drugie wskazać należy, iż organy obu instancji nie wyjaśniły w ogóle czy przedmiotowa nieruchomość nie jest wynajmowana. Skarżący na rozprawie stwierdził, że budynek jest zamieszkały. W związku z tym należało wyjaśnić czy osoby te dysponują tytułem zobowiązaniowym do nieruchomości i czy umowa ta przewiduje dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji konieczne będzie ustalenie przez organ, która z osób jest w istocie uprawniona do dokonywania robót budowlanych na terenie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto konieczne jest wyjaśnienie czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o stwierdzeniu, że gmina N. nabyła z dniem [...] lipca 2000 r. z mocy prawa własność przedmiotowej nieruchomości została uchylona przez organ drugiej instancji, czy też nie. Ewentualne istnienie w obrocie prawnym decyzji o nabyciu nieruchomości przez Gminę N. stanowi nową istotną dla sprawy okoliczność, którą należałoby uwzględnić przy nakładaniu obowiązku w trybie art. 49 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wszystkie powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.