I SA/Wa 107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżaną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu odwołania K. G. od decyzji Wójta Gminy C. z [...] r. nr [...], którą przyznano pomoc w formie zasiłku okresowego na miesiące: [...],[...],[...]r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] r. uzupełnionym pismem z [...] r. K. G., zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie zasiłku okresowego na miesiąc [...],[...] i [...] r. w związku z pozbawieniem działki siedliskowej. W dniu [...] r. pracownik socjalny przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego, w wyniku której ustalił, że wnioskodawca: – jest osobą samotną w wieku [...] lat i prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie utrzymuje kontaktu z siostrami; – mieszka w domu jednorodzinnym w dobrym stanie technicznym, w którym zajmuje [...] pomieszczenia wyposażone w podstawowy sprzęt; dom opalany jest piecem węglowym; – jest osobą w wieku aktywności zawodowej zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. od [...] r. bez prawa do zasiłku; – jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha przeliczeniowego, z którego dochód miesięczny wynosi [...] zł; – nie leczy się gdyż nie ma ubezpieczenia, ma wylewy w nodze prawej, noga spuchnięta. W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z [...] r. nr [...] Wójt Gminy C. odmówił przyznania zasiłku okresowego na miesiąc [...], [...], [...]r. Od tej decyzji K. G. złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu K. G. przedłożył organowi pierwszej instancji kartę informacyjną z leczenia szpitalnego z dnia [...] r. z której wynika, iż w dniach od [...] do [...] r. przebywał na oddziale chorób wewnętrznych, kartę informacyjną z leczenia szpitalnego z [...] r. dokumentującą, iż K. G. przebywał na oddziale neurologicznym w dniach od [...] do [...]r., fakturę za zakup leków z [...] r. opiewającą na kwotę [...] zł. oraz zaświadczenie z [...] r. dokumentujące, iż jest zarejestrowany jako bezrobotny od [...] r. Decyzją z [...] r. nr [...] Wójt Giny C. przyznał K. G. pomoc w formie zasiłku okresowego na miesiąc: [...],[...] i [...] r. w wysokości po [...] zł. miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny oraz wyjaśnił, że K. G. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. K. G. ha fizycznego, tj. w tym [...] ha przeliczeniowego, z którego miesięczny dochód wynosi [...] zł. Wyjaśnił, że jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, że występują u niego problemy zdrowotne (w dniach [...]-[...] r. przebywał na oddziale neurologicznym). Wnioskodawca ponosi wydatki na opłatę za energię elektryczną – [...] zł i gaz [...] zł na dwa miesiące. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej warunkujące prawo do zasiłku okresowego; jest osobą bezrobotną, w ostatnim czasie przebywał w szpitalu. Organ wskazał na treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i na tej podstawie przyznał pomoc w formie zasiłku okresowego za miesiące [...],[...] i [...] r. w kwocie po [...] zł miesięcznie. K. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniósł o zwiększenie zasiłku do kwoty [...] zł. W uzasadnieniu podniósł, iż jego dochód jest zerowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pismem z [...] r. zwróciło się do organu pierwszej instancji z prośbą o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie informacji dotyczących wysokości środków finansowych, jakie pozostawały do dyspozycji Ośrodka. W dniu [...] r. do Kolegium wpłynęło pismo Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, w którym wyjaśnił, iż w [...] r. na wypłatę zasiłków okresowych GOPS otrzymał [...] zł. Na dzień [...]r. wydatkowano kwotę [...] zł. Wyjaśnił iż z pomocy korzystają [...] rodziny w tym K. G. . Od [...] r. wydano decyzję kolejnej osobie nie posiadającej żadnego źródła utrzymania. Odniesiono się do sytuacji i postawy K. G., iż jest on osobą bierną, nastawioną wyłącznie na otrzymywanie środków finansowych z GOPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pismem z dnia [...] r. wyznaczyło stronie termin do wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając przedmiotową sprawę wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ wyjaśnił, że zasady przyznania świadczeń w formie zasiłku okresowego zostały uregulowane w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: Pomoc w tej formie udzielana jest: 1. osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej ; 2. rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. 2) w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Natomiast w świetle art. 38 ust. 3 kwota zasiłku okresowego ustalana zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kolegium wskazało, że jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego odwołujący spełnia ustawowe kryterium dochodowe, bowiem jego dochód – ustalony zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych osoby samotnie gospodarującej, które to wynosi 542,00 zł. K. G. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha – powierzchnia fizyczna wszystkich gruntów. Powierzchnia użytków rolnych to [...] ha fizycznego, natomiast powierzchnia przeliczona użytków rolnych to [...] ha. Dane te potwierdza dołączone do akt sprawy zaświadczenie wójta Gminy C. z [...] r. nr [...] . Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczonego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje ugruntowany pogląd, że art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Przepis art. 8 ust. 9 nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia pochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakich powodów oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., Sygn. akt I OKS 1292/09). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji dokonał właściwego obliczenia dochodu strony z posiadanego gospodarstwa rolnego, tj. [...] ([...] ha x [...] zł.). Mając na uwadze treść art. 38 ust. 2 ustawy wysokość zasiłku okresowego w przypadku osoby samotnie gospodarującej to różnica pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem tej osoby. W rozpoznawanym przypadku różnica ta wynosi [...]zł ([...] zł. – [...]zł.). Tak więc, kwota zasiłku okresowego w przypadku odwołującego się nie może być wyższa niż [...]zł. i niższa od kwoty [...] zł. (tj. 50% różnicy pomiędzy kryterium, a faktycznym dochodem osoby). Wysokość zasiłku okresowego jest uregulowana ustawowo i nie ma prawnych możliwości do zwiększenia jego kwoty do [...] zł. miesięcznie. W toku postępowania odwoławczego ustalono, iż GOPS w C. w [...] r. otrzymał na zasiłki okresowe kwotę [...] zł. Z pisma z dnia [...] r. wynika, że na dzień [...] r. wydatkowano na zasiłki okresowe [...] zł. Z tej pomocy korzystają: jedna rodzina z powodu bezrobocia, pozostająca bez środków utrzymania, druga rodzina z powodu bezrobocia i choroby jednego z żywicieli, trzecia rodzina z powodu bezrobocia i dotknięta pożarem oraz K. G. posiadający źródło utrzymania – środki z dzierżawy gospodarstwa rolnego. W dniu [...] wydano też decyzję przyznającą zasiłek okresowy kolejnej osobie z tytułu bezrobocia i nieposiadającej żadnego źródła dochodu. Na koniec października na zasiłki okresowe wydatkowana zostanie kwota [...] zł. W tej sytuacji Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, z uwagi na małe środki finansowe na zasiłki okresowe, musi wybierać osoby najbardziej potrzebujące wparcia i pomocy. K. G. pomimo niskiego dochodu nie jest osobą znajdującą się w szczególnie trudnej sytuacji, dobrze funkcjonuje w środowisku, a stanowiące jego własność gospodarstwo rolne wydzierżawił. Kolegium zauważyło, że z treści art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny, być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie zawsze potrzeba zgłoszona przez osobę wnioskująca o pomoc będzie mogła być zaspokojona w maksymalnej wysokości, ponieważ uzależnione jest to także od posiadanych przez organ pomocy środków na ich realizację. Kolegium podniosło, że z przepisu art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej wynika, że od 2008 r. gminy otrzymują dotację celową z budżetu państwa na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy, a więc w wysokości minimalnej stanowiącej 50 %-tową różnicę pomiędzy ustawowym kryterium dochodowym osoby (rodziny) a faktycznym dochodem tej osoby (rodziny). Oznacza to, że zasiłek okresowy może być wyższy od ustawowej wartości minimalnej, jednakże kwota przewyższająca tę wartość nie jest pokrywana z budżetu państwa. Kwotę przekraczającą wartość minimalną zasiłku okresowego w takiej sytuacji może pokryć gmina ze środków własnych. Skoro organ pierwszej instancji wyjaśniał, iż z uwagi na małe środki finansowe przeznaczone na wypłatę zasiłków okresowych oraz to, że gmina nie podjęła uchwały o podwyższeniu minimalnej wysokości zasiłku (art. 38 ust. 6 ustawy), to w ocenie Kolegium organowi temu nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego w zakresie stosowania art. 38 ust. 3 ustawy. Kolegium wskazało, że odwołujący się z uwagi na trudną sytuację zdrowotną i finansową pozostaje w kręgu zainteresowania organu pierwszej instancji o czym świadczy udzielenie wsparcia finansowego również w innych formach przewidzianych w ustawie. Zawarte w odwołaniu żądanie dotyczące dołączenia kserokopii nakazu płatniczego za [...] r. nie zostało uwzględnione, gdyż w ocenie Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia. Natomiast żądanie "ujawnienia budynków i działku siedliskowej" pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. Na powyższą decyzję skargę złożył K. G. . W skardze oraz pismach procesowych wskazał, że jest pozbawiony działki siedliskowej za co, w jego ocenie, odpowiedzialni są: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach i Urząd Gminy w C. Podniósł, że skoro jest bezrobotny, to oznacza, że nie ma żadnego dochodu. Zdaniem skarżącego powinien on otrzymywać zasiłek w kwocie po [...] zł miesięcznie. Skarżący zakwestionował wskazaną w decyzjach powierzchnię jego nieruchomości. Do skargi załączono orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] r., z którego wynika częściowa niezdolność skarżącego do pracy od [...] r. do [...] r. oraz decyzję ZUS z [...] r. o odmowie prawa do renty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 1) ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1) ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący jest osobą bezrobotną od [...] r. Ma prawo do świadczeń zdrowotnych. Jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha tj. [...] ha przeliczeniowych. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się miesięczny dochód w wysokości 250 zł. Wobec tego prawidłowo organy wskazały, że dochód wyliczony na podstawie wyżej wskazanego przepisu wynosi [...] zł. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący spełnia kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku okresowego. Odnośnie kwoty przyznanego skarżącemu świadczenia wskazać należy, że szczegółowe zasady ustalenia wysokości zasiłku okresowego zostały określone w art. 38 ust. 2-5 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1) ustawy). Jednocześnie w art. 38 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawodawca zastrzegł, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, a zarazem nie mniejsza niż 20 zł miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy). Uwzględniając powyższą regulację prawną oraz stan faktyczny sprawy uznać należało, że skoro kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł, a dochód skarżącego [...] zł, to różnica stanowi kwotę [...] zł. Wobec tego zasiłek okresowy nie może być wyższy niż [...] zł ani niższy niż [...] zł. ([...]). Przyznana skarżącemu kwota stanowi wymagane 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem skarżącego. Jakkolwiek wysokość zasiłku okresowego została określona na poziomie minimalnej ustawowej jego wysokości, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi to naruszenia prawa. Przede wszystkim należy podnieść, że decyzja co do wysokości przyznanego zasiłku ma charakter uznaniowy. Od uznania organu administracyjnego zależy więc wysokość zasiłku okresowego (w granicach określonych w ustawie o pomocy społecznej), co nie oznacza, że organ administracyjny może o tym decydować w sposób dowolny. Trzeba jednak pamiętać, iż organy pomocy społecznej, często dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i z tego względu muszą w sposób racjonalny dzielić przyznane im środki finansowe na wszystkie rodziny i osoby wymagające pomocy. Z tego też względu przepisy ustawy o pomocy społecznej dopuszczają możliwość przyznania zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, a ma to miejsce wtedy gdy wielkość posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej środków finansowych nie pozwala na przyznanie go w większej wysokości i to nawet jeżeli przemawia za tym sytuacja danej osoby. Przy ustalaniu konkretnej kwoty zasiłku okresowego organ zobligowany jest, w ramach ustawowej wysokości określonej w art. 38 ust. 2-4 ustawy, brać pod uwagę nie tylko potrzeby zainteresowanego, ale również możliwości pomocy społecznej, o czym stanowi art. 3 ustawy. Przyznane świadczenie musi bowiem znaleźć pokrycie w środkach finansowych danego ośrodka aby zostało zrealizowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 336/08, niepubl.). Oznacza to, że nie można zarzucić decyzji niezgodności z prawem, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś strony własne możliwości finansowe i cele jakie stawia ustawa o pomocy społecznej uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu pomocy finansowej w większej wysokości. W tym zakresie organ wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. w [...] r. na wypłatę zasiłków okresowych dysponował kwotą [...] zł. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił w jakiej wysokości i ilu rodzinom udzielono pomocy i jaką kwotę do [...] r. wydatkowano na powyższe cele. Powoduje to, że nie jest możliwe przyznawanie wyższego zasiłku okresowego niż jego minimum określone w ustawie. Należy podkreślić, że organ wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 38 ustawy o pomocy społecznej ma swobodę w zakresie określania wysokości przyznanego świadczenia, gdyż przepis ten wskazuje jedynie sposób ustalenia przedziału kwotowego, w jakim powinna się ona mieścić. W przedziale tym nie mieści się oczekiwana przez skarżącego kwota [...] zł. Podkreślić należy, że organ może ale nie musi, przyznać stronie zasiłek okresowy w maksymalnej wysokości (w niniejszej sprawie [...] zł). Wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, które wykazane zostały w zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi, w realiach niniejszej sprawy, fakt że skarżący jest bezrobotny nie oznacza, że jako właściciel gospodarstwa rolnego, może być uznany za osobę nie posiadającą żadnych dochodów. Otóż z treści art. 8 ust. 9 ustawy wynika ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków. Nie ma przy tym znaczenia czy faktycznie gospodarstwo jest uprawniane i czy przynosi ono dochody. Dlatego też organy musiały uwzględnić w ustalaniu wysokości świadczenia dochód z gospodarstwa rolnego. Powierzchnia gospodarstwa, w tym ze wskazaniem powierzchni przeliczeniowej, wynika z zaświadczenia Wójta Gminy C. z [...] r. Organy prawidłowo oceniły sytuację osobistą i majątkową skarżącego z uwzględnieniem jego stanu zdrowia. Z kolei załączone do skargi dokumenty tj. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS i decyzja o odmowie przyznania renty (które nie były znaczne organom w dacie orzekania) nie powodują zmiany sytuacji dochodowej skarżącego, a wobec tego nie mają wpływu na wysokość przyznanego świadczenia. Jedynie ubocznie należy dodać, że przyznanie zasiłku okresowego we wskazanej kwocie nie zamyka drogi skarżącemu do dalszego ubiegania się o pomoc finansową na cele przewidziane w ustawie, o ile taka potrzeba zaistnieje. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.