I SA/Wa 107/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W.F. stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] lipca 1949 r., nr [...] zostało umorzone w całości z mocy prawa. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewódzka Komisja Ziemska w [...] orzeczeniem z [...] lipca 1949 r. uchyliła orzeczenie Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] maja 1946 r., unieważniła wydany W.F. dokument nadania z [...] maja 1946 r. oraz przyznała W.F. działkę ogrodniczą o pow. do 2 ha, pochodzącą z przydziału gospodarstwa ogrodniczego po [...] E.B. o ogólnej pow. [...] ha, położonego w T. przy ulicy D.. W.F. wnioskiem 23 kwietnia 2020 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] lipca 1949 r. Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dlatego wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym). Minister podał, że nie zachował się dokument potwierdzający doręczenie orzeczenia W.F., tj. ojcu skarżącego. Określenie daty doręczenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Okoliczności te sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia orzeczenia, tym bardziej że orzeczenie to zostało wykonane, gdyż Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel przejętej nieruchomości. Na orzeczeniu figuruje adnotacja, że uprawomocniło się ono 17 sierpnia 1949 r. Ponadto z pisma PPRN w [...] z 18 listopada 1950 r., skierowanego do Sądu Grodzkiego w [...], wynika, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] lipca 1949 r. było prawomocne. Na piśmie tym znajduje się prezentata wpływu pisma wraz z orzeczeniem do Sądu Grodzkiego w [...] [...] listopada 1950 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało doręczone, gdyż do sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone i takie, od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. W ocenie Ministra, pomimo braku zwrotnego potwierdzenia odbioru kwestionowanego orzeczenia nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów i nie można zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Z tych przyczyn organ uznał, że doręczenie orzeczenia nastąpiło najpóźniej w sierpniu 1949 r. Ustalając datę wszczęcia postępowania Minister miał na uwadze art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1949 r. wpłynął do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 27 kwietnia 2020 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Zdaniem organu skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] lipca 1949 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia tego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w całości. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2021 r. złożył W.F.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez niego prawa, naruszenie zasady praw nabytych oraz zasady interesów w toku, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego będącego w toku bez wydania żadnego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego. Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jak wynika z akt sprawy nie udało się odnaleźć dowodu doręczenia orzeczenia W.F., jednakże należy mieć na uwadze, że od wydania orzeczenia upłynęło ponad 70 lat, wobec czego dowód doręczenia mógł nie zachować się. Jednakże, co istotne, orzeczenie to zostało wykonane, bowiem Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel przejętej nieruchomości. Na orzeczeniu znajduje się adnotacja, że orzeczenie uprawomocniło się 17 sierpnia 1949 r. Ponadto z pisma PPRN w [...] z 18 listopada 1950 r., skierowanego do Sądu Grodzkiego wynika, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] lipca 1949 r. było prawomocne. Słusznie więc organ nadzoru uznał, że doręczenie orzeczenia nastąpiło najpóźniej w sierpniu 1949 r. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1949 r. wpłynął do Ministra 27 kwietnia 2020 r., a więc po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo więc uznał, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, ponosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd zwraca uwagę, że potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu. Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje także znaczne koszty budżetowe, angażuje aparat administracyjny i sądownictwo. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym. Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Z powyższych przyczyn Sąd nie podziela zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisu Konstytucji. Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Wobec tego Sąd uznał, że należało dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. [...] o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Wobec tego Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego. Ze wszystkich wyżej podanych przyczyn uznać należy, że organ nadzoru prawidłowo zastosował przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.