I SA/Wa 1070/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę UZASADNIENIIE Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...][...] października 2018 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obr. [...], gmina [...]. W wyniku podziału powstała działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...]. Wskazaną na wstępie decyzją Starosta [...] rozpoznając wniosek K. J. o ustalenie odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej-gminnej w pkt I. ustalił odszkodowanie za część nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, wydzieloną w wyniku podziału nieruchomości, ujawnionego na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2013 r. pod nr [...], uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr [...] na rzecz K. J. w łącznej kwocie [...] zł. W pkt II do zapłaty odszkodowania zobowiązał Gminę [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył K. J.. Wniósł w nim o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała na brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. nieustalenia rzeczywistej i rynkowej wartości nieruchomości - według stanu i przeznaczenia nieruchomości na dzień przejścia jej własności na gminę [...]. Podniosła ponadto, że orzeczenie zostało oparte na nierzetelnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, pozostającego w stosunku zależności od organu zlecającego wykonanie wyceny. W opinii odwołującego wycenę sporządzono z naruszeniem zasad określonych w art. 134 ust 1 i 2 i art 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz błędnie obdarzono walorem wiarygodności i mocy dowodowej, w sytuacji gdy przedmiotowa opinia została sporządzona w sposób nierzetelny, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości spoza gminy [...] i nie spełniających kryterium podobieństwa względem nieruchomości wycenianej, a nadto na podstawie transakcji, nie mających charakteru transakcji wolnorynkowych, albowiem opierających się na akceptacji przez sprzedającego, niepodlegających negocjacji stawek narzucanych przez kupującego tj. jednostkę samorządu terytorialnego. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał, m.in. treść art. art. 98 ust. 3 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdził, że określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wojewoda [...] podkreślił, że nie można określić wysokości odszkodowania na podstawie innego dokumentu, niż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu właściwego do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ I instancji, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznał, iż operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego W. K. został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa. Oceniając przydatność operatu szacunkowego do ustalenia odszkodowania organ odwoławczy ustalił zaś, że nie stracił on aktualności i może być uznany za dowód w sprawie, w rozumieniu art. 75 i następnych kpa. Uznał ponadto, że zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przy czym przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości jest podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może dokonać oceny tego dokumentu pod względem formalnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących operatu szacunkowego, organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Rzeczoznawca określiła przedmiot, zakres i cel wyceny. Dokonała oględzin nieruchomości, zgodnie z załączoną do operatu dokumentacją fotograficzną i uwzględniła stan przedmiotu wyceny na datę [...] października 2016 r. Następnie dokonała analizy rynku, przyjęła bazę do wyceny i poprzez odpowiednią metodykę określiła wartość tej nieruchomości. W osobnym piśmie odniosła się do podniesionych przez stronę zarzutów. Organ powołał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2018r., sygn. akt II SA/Gd 831/17 o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne biegłego przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. J. zarzucając przedmiotowej decyzji: I. obrazę art. 98 ust. 1 i 3 art. 130 ust. 1 oraz 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, poprzez ustalenie odszkodowania na rzecz K. J. za przejętą pod drogę gminną, działkę ewidencyjną nr [...] położoną w [...], w wysokości nieodpowiadającej jej wartości rynkowej według stanu i sposobu wykorzystywania z daty podziału nieruchomości; II. obrazę § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez: a. nieuwzględnienie przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, przeznaczenia większości gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej i wartości w/w. gruntów, według stanu na dzień wywłaszczenia nieruchomości i cen aktualnych; b. błędne przyjęcie, iż określenie wartości gruntu położonego na terenie wsi [...] w gminie [...] możliwe jest przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w sytuacji gdy z danych będących w posiadaniu autora opinii wynika, że transakcje dotyczące nieruchomości drogowych nie były zawierane na terenie tejże gminy, zaś w transakcje przyjęte do porównania dotyczyły nieruchomości na terenie gminy [...], zaś ich stroną była w/w. gmina. c. dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu nieusprawiedliwione przyjęcie, że możliwe jest ustalenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i odstąpienie od oszacowania wartości nieruchomości w oparciu o przyjęcie przeznaczenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych – w sytuacji, gdy z pisma biegłej z dnia [...] września 2018 r. wynika wprost, iż nieruchomości sąsiednie względem tej podlegającej wycenie są przeznaczone pod zabudowę siedliskową i mieszkaniową jednorodzinną o symbolu na rysunku planu MR/M, co z pewnością znajduje przełożenie na wartość tychże nieruchomości III. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie tj.: a. brak ustalenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki podlegającej wycenie; b. niewyjaśnienie, czy na rynku lokalnym względem nieruchomości podlegającej wycenie, w okresie do dwóch lat przed sporządzeniem operatu szacunkowego dochodziło do transakcji, których przedmiotem były nieruchomości o analogicznym przeznaczeniu, jak wyceniana działka, c. ewentualnie, czy w ww. okresie miały miejsce czynności sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na drogi wewnętrzne/prywatne drogi dojazdowe, których stronami nie były jednostki samorządu terytorialnego oraz jakie były ewentualne ceny sprzedaży w przedmiotowych przypadkach. IV. art. 80 kpa., poprzez przyjęcie przez organ, iż opinia wykonana na potrzeby niniejszego postępowania była sporządzona w sposób jasny i rzetelny, w sytuacji gdy zawiera szereg nieścisłości a nadto bazuje na transakcjach których dobór miał charakter nieobiektywny, albowiem przy wycenie uwzględniono jedynie transakcje, których stroną były jednostki samorządu terytorialnego oraz dotyczyły nieruchomości położonych w większej niż wyceniana działka – w odległości od aglomeracji [...], a przy tym konsekwentnie pomijano okoliczność zawierania analogicznych transakcji, np. w gminie [...],[...], czy [...]. V. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo, że została ona wydana z naruszeniem prawa i winna zostać uchylona. Skarżący wniósł ponadto o uzupełnienie postępowania dowodowego, poprzez zwrócenie się do Wydziału Geodezji i Katastru Starostwa Powiatowego w [...] o udostępnienie z Rejestru Cen i Wartości Nieruchomości informacji o wysokości średniej ceny transakcyjnej oraz cen jednostkowych, dotyczących niezabudowanych nieruchomości, położonych na terenie wsi [...] gm. [...] za okres od dnia 1 stycznia 2017r. do 30 czerwca 2018 r. oraz cen aktualnych i przeprowadzenie dowodu z dokumentu nadesłanego w odpowiedzi, na okoliczność ustalenia wysokości cen transakcyjnych dot. nieruchomości położonych na terenie wsi [...] oraz na okoliczność ustalenia wartości rynkowej niezabudowanej nieruchomości gruntowej na terenie wsi [...]; Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Ewentualnie - w przypadku uzupełnienia postępowania dowodowego, wnoszę o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez ustalenie wartości nieruchomości, na podstawie opinii sporządzonej na zlecenie Sądu oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego z zakresu szacowania cen nieruchomości, na okoliczność ustalenia aktualnej wartości nieruchomości podlegającej wycenie. Odpowiadając na wniesioną skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, iż spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania za działkę ew. nr [...], o pow. [...] ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...], w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Stosownie do przepisów zawartych w art. 129, 130 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. dalej u.g.n.) odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń - strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, jak też upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W myśl natomiast art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania z dnia wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Nadmienić przy tym należy, że szczegółowe zasady określania wartości gruntów wydzielonych pod drogi publiczne, zostały określone w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Zgodnie z § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z kolei według § 36 ust. 6 rozporządzenia, przytoczone przepisy stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości wydzielanych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy dla wskazanej powyżej działki o nr ew. nr [...]. Wartość rynkową określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, zaś wartość naniesień budowalnych i nasadzeń w podejściu kosztowym. Wartość przedmiotu wyceny ustalił na dzień [...] maja 2018 r. (data sporządzenia wyceny), zaś stan nieruchomości na dzień [...] października 2016 r. (datę wydania decyzji o podziale). Biegły uznał, że wartość przedmiotu wyceny wynosi to kwota [...] zł, w tym wartość gruntu [...] zł, wartość naniesień budowlanych – [...] zł, a wartość nasadzeń - [...] zł. W operacie biegły wskazał, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości była ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy [...]. Przy czym zmiana planu została zatwierdzona uchwałą Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2001 r., nr [...]. Wyceniana działka przeznaczona została na mocy tego dokumentu pod drogę gminną. Natomiast sąsiednie działki położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę siedliskową i mieszkaniową jednorodzinną o symbolu na rysunku planu MR/M. Analizując rynek rzeczoznawca majątkowy określił, że stanowią go nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod drogi, a jako teren tego rynku uznał cały Powiat [...] i zbadał na nim ceny w okresie od stycznia 2015 r. do kwietnia 2018 r. Dla potrzeb wyceny dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych położonych na terenie południowej części tego powiatu, wyłączając, z uwagi na małą wiarygodność, wszystkie inne niż sprzedaż rodzaje obrotu. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny gruntów pod drogi są niższe niż te pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Ceny działek drogowych kształtują się na poziomie 50-80% przyległych działek inwestycyjnych. Przyjmując transakcje nieruchomościami położonymi w południowej części powiatu wskazał, że są one podobne z uwagi na "zainwestowanie i cenność sąsiednich nieruchomości" przeznaczonych pod inwestycje. Na terenie gminy [...] nie odnotował, ani jednej transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a na terenie gminy [...] jedną transakcję. Najwięcej z nich miało miejsce na terenie gminy [...] - która jest sąsiednią gminą w tym samym powiecie. Obie te jednostki samorządowe znajdują się w podobnej odległości od [...] i [...], a ich zainwestowanie jest zbliżone. Rzeczoznawca uznał, że ponieważ przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod drogę publiczną i też była pod nią wywłaszczona, dlatego określił wartość rynkową jej aktualnego sposobu użytkowania, wskazaną w planie zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając treść art. 36 wskazanego uprzednio rozporządzenia. Rzeczoznawca dokonał zestawienia cech rynkowych i określił sumy współczynników korygujących, przyznając poszczególnym cechom określone wagi, tj. położeniu - 30%, sąsiedztwu - 20%, jakości drogi dojazdowej - 25% i uzbrojeniu - 25%. Z kolei wartość naniesień budowlanych, znajdujących się na nieruchomości, biegły określił w podejściu kosztowym, stosując metodę kosztów odtworzenia, metodę wskaźnikową. Wartość naniesień budowlanych ustalił na podstawie kosztu odtworzenia - co obejmowało koszt odtworzenia obiektów budowlanych pomniejszymy o stopień ich zużycia. Przy czym wskazał, że na dzień wydania decyzji podziałowej na nieruchomości znajdowało się ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach stalowych z bramą i furtką. Zużycie techniczne tych obiektów oszacował na 30%. Z kolei wartość nasadzeń określił korzystając z opracowania Krzysztofa Zmarlickiego "Szacowanie wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych, oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie.", Wydanie z 2012 r. oraz na podstawie analizy własnej. W tym miejscu wymaga podkreślenia przez Sąd, że operat, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie. Ocena ta ma prowadzić do ostatecznego przyznania, bądź odmowy przyznania tak sporządzonej opinii, wiarygodności dowodowej (art. 80 kpa.). Walidacja ta nie może jednak wkraczać w merytoryczną warstwę opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ponadto powinien, zgodnie z art. 77 kpa., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając, czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Takiej właśnie oceny opisanego operatu dokonały organy obu instancji, sąd ta ocenę uznaje za prawidłową. Starosta wystąpił ponadto do rzeczoznawcy, aby ten ustosunkował się do podniesionych zarzutów stron. Biegła uczyniła to w piśmie z [...] września 2018 r. w szczegółowy sposób odnoszą się do podniesionych zarzutów. y. Trafnie organy przyjęły, że ich ocena nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, zważywszy, że organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Należy przy tym stwierdzić, że możliwość merytorycznej oceny operatu szacunkowego została przekazana do kompetencji organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Sąd podzielił stanowisko Wojewody i Starosty [...], iż operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, jest spójny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową w postępowaniu odszkodowawczym. W konsekwencji przedłożona opinia biegłego czyni zadość obowiązującym przepisom prawa. Jest ona zupełna, logiczna i wiarygodna. Sąd w niniejszej sprawie nie przeprowadził na wniosek strony dowodów z opinii biegłego na okoliczność ustalenia aktualnej wartości nieruchomości podlegającej wycenie. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Ponadto jak wynika z treści powołanego przepisu dokument, z którego ma być przeprowadzony dowód przed sądem musi istnieć w chwili orzekania, natomiast skarżący domaga się zlecenia wykonania operatu przez Sąd i uwzględnienia takiego dokumentu w postępowaniu. Na podobnym też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2541/17, stwierdzając, że sąd administracyjny nie prowadzi w sprawie administracyjnej postępowania dowodowego i nie można mu stawiać zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n., przez zaniechanie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny operatu. Odnosząc się z kolei do zarzutów, że biegły wycenił nieruchomości przyjmując nieruchomości przeznaczone pod drogi, a ponadto, iż nieprawidłowo określił rynek lokalny, który zbadał, wskazać należy przede wszystkim, iż to biegły dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki jej szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn.). Następnie rzeczoznawca majątkowy przeprowadza czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn.) i wycenia nieruchomość, kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów obowiązującego prawa lecz uwzględniając również standardy zawodowe, ustalane przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Z tego właśnie wynika, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2091/15 (publ. cbois.nsa.gov.pl)., konieczność skutecznego skonfrontowania takiego dowodu z zarzutami strony – formułowanymi, czy to przed organami administracyjnymi, czy też przed sądem administracyjnym - przez przedstawienie przez stronę jednoznacznego kontrdowodu z opinii biegłego. Sąd potwierdza, że w operacie szacunkowym uwzględniono transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na terenie sąsiednich gmin, ponieważ na terenie Gminy [...] nie odnotowano dostatecznej ilości transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi publiczne - co znajdowało umocowanie w przepisach prawa. Rzeczoznawca wyjaśnił, że badaniem objął rynek nieruchomości obejmujący Powiat [...] w tym Gminę [...], gdyż teren tej jednostki posiada podobne cechy rynkowe co teren Gminy [...]. W sposób biegła jasno określiła dlaczego przyjęła w tym zakresie dane założenia. Zdaniem sądu organy prawidłowo uznały, że w niniejszej wycenie należało przyjąć przeznaczenie drogowe nieruchomości, bowiem zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2004 r., w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zatem akcentowana w skardze zasada szacowania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych nie może być rozumiana w sposób opisany w skardze. Przepis § 36 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1 rozporządzenia z 21 kwietnia 2004 r. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych. Przyjmuje się, że pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1843/14). Nie ma także wątpliwości, że przez rynkową wartość nieruchomości – z uwzględnieniem specyfiki nieruchomości przeznaczonych pod drogi – należy rozumieć także wartość odszkodowań ustalaną przy przejmowaniu analogicznych nieruchomości (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13). Innymi słowy rzeczoznawca może dokonać wyceny w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych, ale jedynie wówczas, gdy nie jest możliwa wycena przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało. Na badanym rynku takie transakcje wystąpiły. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów związanych z metodologią analizy rynku i doboru nieruchomości podobnych, Sąd zauważa, że w rozpatrywanym przypadku biegły ustalił transakcje nieruchomościami drogowymi w gm. [...] oraz gm. [...] położonych (podobnie jak nieruchomość wyceniana) na terenie powiatu [...]. Rzeczoznawca opisał te nieruchomości, podał ich położenie, a także powierzchnię, ocenił lokalizację i wskazał cenę za 1 m2. Wbrew przekonaniu skarżącego, rzeczoznawca majątkowy nie był ograniczony doborem transakcji porównawczych tylko z terenu gminy [...]. Przeczy temu treść § 36 ust. 2 rozporządzenia, który wyraźnie wskazuje, że ustalenie wartości rynkowej następuje w oparciu o dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości. Dlatego biegły winien przede wszystkim wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe, nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także regionalnego (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2311/15, publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe przepisy, stwierdzić należy, że rzeczoznawca majątkowy według swej wiedzy specjalistycznej decyduje o doborze obiektów porównawczych. Organy administracji mogą natomiast oceniać, czy przyjęte do wyceny nieruchomości były adekwatne do przedmiotu wyceny i można je było uznać za podobne. Kierując się tymi trafnymi założeniami, opartymi na analizie tendencji rynkowych, rzeczoznawca zasadnie przyjął do analizy rynek lokalny, ograniczony terenem gmin położonych w południowej części powiatu [...], jako najbardziej porównywalnych do nieruchomości wycenianej (s. 11 operatu). Nie zmienia tej oceny powoływany w uzasadnieniu skargi argument, że ten sam rzeczoznawca w innej sprawie wycenił wyżej sąsiednie nieruchomości. Rolą organów była ocena konkretnego operatu, a rolą Sądu kontrola czy organy prawidłowo, zgodnie z prawem wypełniły to zadanie. Skoro Sąd ocenia operat sporządzony w rozpoznawanej sprawie jako prawidłowy, nie mając dostępu do operatu sporządzonego w innej sprawie, nie może oceniać, ani też kwestionować legalności zaskarżonej decyzji tylko w oparciu o ten argument. Biorąc powyższe pod uwagę zasadnie i zgodnie z treścią art. 80 kpa organy obu instancji oceniły operat szacunkowy z dnia [...] maja 2018 r. jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i miarodajny do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości skarżącego. Ocenę tę Wojewoda uzasadnił też szeroko z zachowaniem wymogów z art. 107 § 3 kpa. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.