I SA/Wa 1070/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 17 listopada 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 marca 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 17 listopada 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania J. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką E. B.. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. B. wnioskiem z 15 czerwca 2023 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wójt Gminy [...] decyzją z 8 sierpnia 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 września 2023 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wójt Gminy [...] decyzją z 17 listopada 2023 r. ponownie odmówił przyznania J. B. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. J. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że organ I instancji oparł się ponownie na uchylonym przez Trybunał Konstytucyjny przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429). Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., w tym art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 17 ust. 5 podkreślając, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium podkreśliło, że z powołanego wyroku wynika, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym, ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Decyzja organu I instancji została zatem wydana z naruszeniem ww. przepisu i jest wadliwa w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odniosło się ponadto szczegółowo do istoty świadczenia pielęgnacyjnego podkreślając, że świadczenie to służy częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponosi osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny, na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była pomoc osobom sprawującym stałą i długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji, zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że E. B. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 5 czerwca 2023 r. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 7 kwietnia 2023 r. W orzeczeniu zostało zawarte wskazanie o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie zamieszkuje z matką (niepełnosprawna zamieszkuje z drugim synem A. B.), lecz opiekuje się nią w ciągu dnia, jak również czasami w nocy. Z przeprowadzonego 27 października 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że przyczyną rozwiązania w dniu 30 czerwca 2022 r. umowy o pracę ze skarżącym było jego wielomiesięczne zwolnienie lekarskie oraz długa rehabilitacja z powodu skręcenia stawu kolanowego i zwichnięcia rzepki. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do uznania, że niepełnosprawność matki skarżącego i konieczność sprawowania nad nią opieki miała związek z rezygnacją przez skarżącego z pracy. Organ odwoławczy zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia musi występować ścisły związek. Brak tego związku, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. SKO w Warszawie wskazało ponadto z akt sprawy wynika, że niepełnosprawna, poza wnioskodawcą, posiada jeszcze troje dorosłych dzieci, w tym syna A. B., z którym zamieszkuje w jednym budynku. Pozostałe dzieci również obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki w tym samym stopniu co skarżący. Wskazywana niemożność sprawowania osobistej opieki przez pozostałe dzieci z uwagi na zatrudnienie, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach. W sytuacji, w której osoby zobowiązane do alimentacji z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez na przykład opłacenie opiekuna. Skarżący nie wskazał natomiast obiektywnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać zwolnienie pozostałych zstępnych z obowiązku alimentacyjnego wobec matki i niemożności wywiązania się w jakikolwiek sposób z obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem Kolegium w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece nad matką powinny uczestniczyć wszystkie osoby zobowiązane do alimentacji. Skoro skarżący nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, całkowita rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącego, nie była konieczna, aby zapewnić odpowiednią opiekę matce, mógł on bowiem podzielić się obowiązkami związanymi z tą opieką. Ponadto skarżący może zwrócić się o przyznanie matce usług opiekuńczych, które ułatwiłyby opiekę nad niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane w każdym wypadku, gdy ze sprawowaniem opieki wiążą się pewne ograniczenia życiowe, czy trudności organizacyjne. W świetle powyższego Kolegium uznało, że w sprawie nie wykazano istnienia przesłanki związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Negatywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było więc prawidłowe. J. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: • art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na: - pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, - przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez J. B. opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką E. B. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że są pozostałe osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji strony nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) obowiązek alimentacyjny względem matki, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art.17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym uznania za wadliwe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Kolegium w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd ocenia jednakże jako przedwczesne stanowisko organu odwoławczego, który przyjął, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy, to jest przesłanki istnienia związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez Skarżącego opieki niepełnosprawnej matce a rezygnacją lub koniecznością niepodejmowania przez niego zatrudnienia. Jak wskazano wyżej, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas gdy osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że Skarżący był zatrudniony do 30.06. 2022 roku. Rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło w konsekwencji długotrwałego zwolnienia lekarskiego i długiej rehabilitacji po skręceniu stawu kolanowego i zwichnięciu rzepki. Od tego czasu nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał żadnej innej pracy zarobkowej, zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką złożył 15 czerwca 2023 r. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Zdaniem Kolegium, Skarżący nie wykazał bowiem aby zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, niepodejmowanie wcześniej przez Skarżącego zatrudnienia, bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc brak aktywności zawodowej, nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez niego opieką nad matką, a niemożnością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej. Art. 17 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 2583/22, Lex nr 3581258). Skarżący w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy co wynika z jego wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący może bowiem zatrudnienie podjąć w każdym momencie, lecz go nie podejmuje z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sprawowanie opieki stanowi więc ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia. Zauważyć należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 758/14 trafnie przyjęto, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak przesłanki uzyskania tego świadczenia zostały ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotnym w sprawie niniejszej jest także, że treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba orzeczeniem tym się legitymująca. Z kolei do organu administracji należy ustalenie czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia czy w danej sytuacji sprawowana nad osobą niepełnosprawną opieka odpowiada wymogom określonym w art. 17 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21). Obowiązku wyjaśnienia tego aspektu sprawy organy administracji jednakże, zdaniem Sądu, nie dopełniły. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie wynika na jakie konkretnie schorzenia cierpi matka Skarżącego, jakiej w związku z tym wymaga opieki ze strony syna oraz jaki jest zakres tej opieki. Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy matka Skarżącego jest w stanie wykonywać przy sobie elementarne czynności codziennej egzystencji oraz czy może pozostać w domu sama w czasie ewentualnej pracy wnioskodawcy w przypadku gdyby ten zdecydował się tą pracę podjąć. Zdaniem Sądu wywiad środowiskowy został przeprowadzony nieprawidłowo, ponieważ w oparciu o jego treść nie można ustalić rzeczywistego stanu zdrowia matki Skarżącego a tym samym także zakresu niezbędnej opieki nad nią. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 i 107 par.3 k.p.a. , które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią, że z dniem 1 stycznia 2024r. 1 stycznia 2024 r. - na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.ś.w.") znowelizowano u.ś.r., w tym m.in. jej art. 17 ust. 1. wykluczając obecne możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekuna osoby dorosłej. Ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad matką spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki w dniu złożenia wniosku i nie później niż do 31 grudnia 2023r., to przyjąć należy że w tej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku tj. do dnia 31 grudnia 2023 r. i stosować należy przepisy dotychczasowe. Mając te okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku.