I SA/Wa 1074/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /spr./ WSA Daniela Kozłowska Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi W. T., A. V., A. T., R. T., R. P., S. T., J. T., M. T. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących W. T., A. V., A. T., R. T., R. P., S. T., J. T., M. T. i A. T. solidarnie kwotę 550 ( pięćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1074/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku W. T., A. V., A. T., R. T., R. P., S. T., J. T., M. T. i A. T. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Urzędu Dzielnicowego W. nr [....] z dnia [...] sierpnia 1977 r., orzekającej o sprzedaży na rzecz E. i T. K. lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że właścicielem nieruchomości gruntowej położonej przy [...] w W. przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy był S. T.. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] marca 1952 r., nr [...] odmówiono byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej do nieruchomości. Decyzja odmowna została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] maja 1952 r. W dniu [...] sierpnia 1977 r. decyzją Urzędu Dzielnicowego W. nr [...], orzeczono o sprzedaży lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] E. i T. K.. W wykonaniu tej decyzji zawarto akt notarialny kupna przedmiotowego lokalu. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r., wydana została z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do sprzedanych lokali nr [...], w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości położonej przy [...] zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego W. nr [...], orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul.[...], poprzez orzeczenie "że wydana została z rażącym naruszeniem prawa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, uzasadniając to faktem, iż wnioskodawcy nie mają przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] i nie mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili spadkobiercy byłego właściciela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając wniosek wskazało, że w sprawie wiążące są ustalenia zawarte w orzeczeniu administracyjnym Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] maja 1952 r., a utrzymane w mocy, w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] przy ul.[...] decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z [...] grudnia 1998 r. Organ podkreślić, że żądający wszczęcia tego postępowania nie zwrócili uwagi, że decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 1998 r. stwierdzono nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej tylko w części, nie obejmującej substancji przekazanej we władanie (także i własność) innych osób i tylko one pozostają osobami uprawnionymi w tym przedmiocie do działania w charakterze strony postępowania administracyjnego. Z tego względu, osobom zgłaszającym żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przysługują prawa strony i dlatego, zgodnie z przepisem art. 28 kpa., nie są one uprawnione do skutecznego złożenia takiego wniosku. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli spadkobiercy byłego właściciela. Zarzucili naruszenie art. 28 kpa, poprzez odmówienie im przymiotu strony, a także naruszenie art. 160 kpa przez nie uwzględnienie, że przysługuje im roszczenie o odszkodowanie z powodu wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe wyjaśnienie sprawy, nie uwzględnienie całego materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji. Skarżący podnieśli, że swój interes prawny i tym samym czynną legitymację do występowania w postępowaniu w charakterze strony wywodzą z treści art. 160 kpa oraz faktu bycia spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości. Kwestionują ponadto pogląd, zgodnie z którymi nie przysługuje im status strony w postępowaniu z racji faktu, iż nie dysponują tytułem prawnym do lokalu, gdyż właśnie podważana decyzja pozbawia ich możliwości odzyskania tego tytułu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko wskazane w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wyrokiem z dnia 30 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. T., A. V., A. T., R. T., R. P., S. T., J. T., M. T. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdzona została nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. jedynie w części nie obejmującej sprzedanych lokali w pozostałym zaś zakresie zostało tylko stwierdzone wydanie decyzji z naruszeniem prawa. To ostatnie stwierdzenie oznacza, że Skarb Państwa wprawdzie wadliwie, lecz skutecznie nabył własność lokali. Odwołując się do treści art. 28 kpa Sąd podniósł, że stroną postępowania jest każdy, czyjego uprawnienia lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie sprzedaży przedmiotowego lokalu dotyczy sfery interesów jego ówczesnego właściciela czyli Skarbu Państwa. W przekonaniu Sądu, źródłem legitymacji do występowania w postępowaniu nie jest również art. 160 kpa, który stanowi jedynie podstawę roszczeń odszkodowawczych dla strony, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa. W dniu 9 czerwca 2004 r. pełnomocnik W. T. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności na naruszeniu art. 28 i 160 kpa oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto podniósł on fakt nierozpoznania istoty sprawy poprzez zaniechanie badania rzeczywistego interesu prawnego skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1977 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionowano przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnię przepisu art. 28 kpa., w myśl której w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na zbycie lokalu interes prawny wynika wyłącznie z prawa własności do tego lokalu. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że bezpodstawne są twierdzenia Sądu jakoby Skarb Państwa skutecznie nabył własność przedmiotowego lokalu na podstawie orzeczenia dekretowego, jeśli podstawy do stwierdzenia jego nieważności istniały już w dacie jego wydania. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przyznane jest, że skuteczne, chociaż wadliwe, było nabycie lokalu przez dotychczasowego najemcę wobec faktu, iż chroniony był rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ponadto skarżący zarzucił, ze Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo ustalił, że postępowanie w sprawie sprzedaży lokalu dotyczyło wyłącznie interesu prawnego właściciela lokalu tj. Skarbu Państwa, albowiem postępowanie to dotyczyło także prawa właścicieli bezprawnie pozbawionych prawa własności. Zdaniem skarżącego, jego interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji "lokalowej" wyrażał się w możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za bezprawne pozbawienie prawa własności do lokalu nr [...] w budynku przy [...] w W., w trybie art. 160 kpa. Nie bez znaczenia, według skarżącego był także fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży przedmiotowego lokalu został złożony przez stronę zgodnie z wnioskami i pouczeniem wynikającym z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 r. W decyzji tej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał legitymację skarżących w niniejszej sprawie do żądania odszkodowania za szkodę powstałą wskutek niemożności odzyskania praw do lokalu, niemniej jednak zaznaczył, że roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 160 kpa może być zgłoszone dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 156-158 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie OSK 1284/04 uchylił zaskarżony wyrok i pokazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził koszty postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można podzielić stanowiska. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że stroną postępowania dotyczącego sprzedaży lokalu jest tylko Skarb Państwa jako zbywca tego lokalu oraz nabywca lokalu. W literaturze jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że istoty interesu prawnego upatruje się w związku z konkretną normą prawa materialnego. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1977 r. jest sprawą nową, ale jej wynik może dotyczyć dawnych właścicieli nieruchomości i ich następców prawnych, gdyby doszło do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można utożsamiać tej sprawy ze sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r., którą to decyzją zostało utrzymane w mocy orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu zabudowanej nieruchomości [...]. Inne są skutki prawne wywołane decyzją o sprzedaży lokalu i oddaniu części gruntu w użytkowanie wieczyste od skutków prawnych decyzji, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu może mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli, gdyż pozytywne rozstrzygniecie spowoduje aktualność ich roszczeń związanych z dekretem z dnia 26 października 1945 r., w szczególności otwiera się droga dla tych osób do wzruszenia umowy sprzedaży. Dla dochodzenia roszczeń z dekretu znaczenie ma wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że sprawa niniejsza dotyczy wyłącznie kwestii, czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu byli właściciele nieruchomości [...] są stroną tego postępowania, a nie samego rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że byli właściciele nieruchomości [...] są stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w przypadku stwierdzenia, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej utrzymująca orzeczenie administracyjne odmawiające byłym właścicielom prawa własności została w części dotyczącej określonego lokalu wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego, mając na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanej ustawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r.