I SA/Wa 1074/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R. w [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania gruntu rolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej R. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. w B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W wyniku rozpoznania wniosku R. w B. (dalej: "P.") Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną m.in. na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (t.j. Dz. U. z 2013 r. Nr 1169 z późn. zm.) - dalej: "ustawa", odmówił odmówił nieodpłatnego przekazania gruntu rolnego położonego w [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha oraz w [...] oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że możliwość nieodpłatnego przekazania gruntów na rzecz osób prawnych Kościoła Katolickiego przewiduje art. 70a ustawy, zgodnie z którym osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wojewoda podkreślił, że decyzja właściwego miejscowo wojewody o przekazaniu własności nieruchomości w oparciu o przepis art. 70a ustawy musi być wydana za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, a takiej w sprawie P. nie uzyskała. Wskazuje na to pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] z dnia 4 lutego 2014 r. Ponadto, z akt sprawy wynika, że P. posiada osobowość prawną, wchodzi obecnie w skład powstałej [...] marca 1992 r. diecezji [...] i podlega jurysdykcji Biskupa [...], zaś działalność duszpasterską rozpoczęła od dnia [...] marca 1906. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosła P., w wyniku którego Minister Administracji i Cyfryzacji ww. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r., zaś adresat decyzji (R. w B.) został wskazany zarówno w sentencji decyzji jak i jej rozdzielniku. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja spełnia także wszystkie pozostałe wymogi wynikające z przepisu art. 107 § 1 k.p.a., tj. oznaczenie organu, który ją wydał, datę wydania, podpis osoby upoważnionej do jej wydania oraz pouczenie o możliwości i trybie odwołania. Ponadto Minister wskazał, że nie można zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w zaskarżonej decyzji powołano dokument, na którym Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie jak i okoliczności, które uznał za udowodnione. Minister powołał przepis art. 70a ustawy stwierdzając (za organem pierwszej instancji), iż z przepisu tego wyraźnie wynika, że możliwość przekazania nieodpłatnego na własność gruntów znajdujących się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa uzależniona jest od uzyskania zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, której wnioskodawca w przedmiotowej sprawie nie uzyskał. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła R. w B., reprezentowana przez adwokata [...]. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak uzasadnienia decyzji; 2) art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do wydania decyzji odmownej; 3) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego informowania strony o jej prawach i obowiązkach w toczącym się postępowaniu; 4) art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania albowiem wniosek Skarżącej wpłynął do Wojewody w dniu 21 stycznia 2013 r. W konsekwencji, Parafia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie wyżej podniesionych zarzutów. Skarżąca podniosła, iż Wojewoda nie wskazał P. o jakie grunty z posiadanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych Parafia może wnioskować. Brak takiej informacji skutkowało wskazaniem oznaczenia geodezyjnego działek, które jak się okazało, leżą w granicach miasta. Jednocześnie, w ocenie P., zauważenia wymaga, że ustawa o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie przewiduje zakazu przekazywania takich nieruchomości w trybie art. 70a ustawy. Zdaniem strony skarżącej Agencja w powyższym zakresie nie przeprowadziła postępowania wyjaśniającego, zakończonego wydaniem stosownego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Podstawę prawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. stanowi art. 70a przywoływanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób (ust. 1). W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wprowadził limity obszarowe, zaś w ust. 3 ustanowił, że przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych. Aby więc doszło do wydania decyzji administracyjnej w zgodzie z ww. przepisem art. 70a ustawy obowiązkiem właściwego miejscowo wojewody jest po pierwsze - skontrolowanie zaistnienia przesłanek wynikających z ust. 1 oraz po drugie - uzyskanie zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów osobom prawnym Kościoła Katolickiego od Prezesa Agencji, który jest organem współdziałającym przy wydawaniu decyzji w powyższym przedmiocie. Postępowanie, w którym Prezes Agencji zajmuje stanowisko co do przedmiotu przekazania ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wojewodę w drodze decyzji administracyjnej. W tym incydentalnym postępowaniu Prezes ma ustalić czy z punktu widzenia zadań realizowanych przez podległą Prezesowi Agencję i zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi, które musi Agencja uwzględniać (art. 6 i 24 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 z późn. zm. - dalej: "u.g.n.r.s.p.) nie ma przeszkód do wyzbycia się nieruchomości rolnej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz kościelnej osoby prawnej. I tak, z akt administracyjnych sprawy wynika, że R. w B. wchodzi obecnie w skład powstałej [...] marca 1992 r. diecezji [...] i podlega jurysdykcji Biskupa [...], zaś działalność duszpasterską rozpoczęła od dnia [...] marca 1906. Z uzasadnienia zarówno decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji, nie wynika aby organy administracji dokonały oceny czy wnioskująca o nieodpłatne przekazanie gruntów P. jest kościelną osobą prawną, która po dniu 8 maja 1945 r. podjęła działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych w rozumieniu art. 70a ust. 1 zdanie 1 ustawy. Tym samym, nie wypowiedziały się co do zaistnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. Decyzję odmowną Wojewoda [...] oraz organ odwoławczy uzasadniły jedynie brakiem zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, o której mowa art. 70a w ust. 3 ustawy, która to - zdaniem organów - została wyrażona w piśmie Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] z dnia 4 lutego 2014 r. Takiego stanowiska Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jednak nie podziela. Art. 5 u.g.n.r.s.p. stanowi, że prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia Skarbu Państwa, tj. o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy wykonuje Agencja. Agencją kieruje Prezes i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 9 ust. 2). Prezes kieruje Agencją przy pomocy wiceprezesa, dyrektorów zespołów w Biurze Prezesa oraz dyrektorów oddziałów terenowych. W razie nieobecności Prezesa lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków działalnością Agencji kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz wiceprezes, w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 6 ust. 1 i 2 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych - Dz. U. z 2011, Nr 262, poz. 1567). Ponadto, Prezes może udzielić dyrektorom oddziałów terenowych pełnomocnictw do dokonywania czynności prawnych (§ 14 Załącznika do Rozporządzenia). Z kolei z § 16 Załącznika wynika, że Prezes może w pełnomocnictwie zawrzeć postanowienie zezwalające na ustanowienie przez pełnomocnika innych pełnomocników do dokonywania wszystkich lub niektórych czynności prawnych w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo powinno być udzielone w tej samej formie, jaka jest wymagana do ważności czynności prawnej będącej przedmiotem pełnomocnictwa, przy czym w każdym przypadku powinno być udzielone na piśmie (§ 17). Powyższe oznacza, że wyrażanie zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów rolnych, o której mowa w art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego zostało przez ustawodawcę zastrzeżone dla Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, chyba że dokona w tym zakresie stosownego pełnomocnictwa osobom wyżej wskazanym. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby takie pełnomocnictwo zostało komukolwiek udzielone. Stanowisko więc Wojewody [...], a następnie Ministra, co do skutecznego wyrażenia odmowy przez Prezesa Agencji należy uznać za niewłaściwe, a na pewno za przedwczesne. Ponadto, budzi także zastrzeżenia Sądu forma (pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]) w jakiej odmowy tej dokonano. Wprawdzie ustawodawca wprost nie określił w jakiej formie winno nastąpić zajęcie stanowiska przez Prezesa w postępowaniu incydentalnym ściśle powiązanym z postępowaniem głównym, to biorąc jednak pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące oceny postanowień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie niewyrażania zgody na nieodpłatne przekazanie na własność nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1160/14), słusznym wydaje się przyjęcie, aby następowało to w drodze postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 106 k.p.a. Przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi do konstatacji, że sprawa została nieprawidłowo rozpatrzona przez Wojewodę [...], a dokonana przez organ odwoławczy ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji nie jest zgodna z prawem. Organy administracji orzekające w sprawie nieprawidłowo bowiem rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a), tym samym nie uzasadniły decyzji z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., naruszając jednocześnie przepis art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania. Odnosząc się zaś do zarzutu związanego z naruszeniem terminu dla rozpoznania niniejszej sprawy przez Wojewodę [...] podnieść należy, że pozostaje on bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta mogłaby być ewentualnie podnoszona w skardze na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ. Stwierdzenie powyższego naruszenia obligowało Sąd do uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcia o kosztach nastąpiło na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.