I SA/Wa 1074/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Dariusz Chaciński, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi W. K., E. P., W. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] ; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. K., E. P., W. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że w dniu 30 października 1990 r. K. G. wniosła do Urzędu Rejonowego w [...] o rozliczenie z powodu pozostawienia nieruchomości we [...] przy ul. [...], poza obecnymi granicami państwa polskiego. Z załączników do powyższego wniosku wynika, że nieruchomość była współwłasnością F. K., M. K., M. Z., J. K. oraz M. K., którzy nabyli ją w drodze dziedziczenia po swojej matce M. K. (uchwała Sądu Grodzkiego we [...] z dnia [...] listopada 1935 r.) Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt [...], spadek po M. K. nabyła K. G. i S. K. po 1/2 części każda z nich. Według aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] marca 2015 r. zarejestrowanego pod numerem [...], spadek po S. K. nabyła w całości córka K. G. W dniu 26 maja 2014 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo, w którym W. K. wniósł o przystąpienie do postępowania zainicjowanego wnioskiem K. G. Ponadto, pismem z dnia 24 listopada 2014 r. E. P., W. K. i W. Z., zawnioskowali o wydanie decyzji potwierdzającej ich prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Wojewoda [...] umorzył wobec E. P., W. K. i W. Z. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu, jako powód umorzenia postępowania organ pierwszej instancji wskazał fakt, iż ww. osoby nie złożyły nigdy wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zostało wskazane, iż Wojewoda [...] błędnie rozpoznał sprawę i nie miał podstaw do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a., tylko powinien wydać decyzję w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W toku dalszego procedowania sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmówił E. P., W. K. oraz W. Z. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej we [...] przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. P., W. K. oraz W. Z. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując sprawę stwierdził, iż wniosek K. G. o ekwiwalent za nieruchomości pozostawione przez M. K. poza granicami państwa polskiego we [...] przy ul. [...], został złożony na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., nr 22 poz. 99, ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 4 powołanej ustawy w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą uprawnienia wynikające z ust 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Fakt łącznego przysługiwania uprawnień wszystkim spadkobiercom właściciela pozostawionej nieruchomości, wynikający z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oznacza, że jeżeli o zaliczenie na poczet ceny nabycia nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste wartości mienia pozostawionego występował jeden ze spadkobierców, wszyscy pozostali spadkobiercy uzyskiwali przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Ponadto spadkobiercy uzyskują status strony wraz ze złożeniem stosownego wniosku przez jednego z nich. Jednocześnie Minister zauważył, że istnienie przywołanej wyżej legitymacji łącznej spadkobierców właściciela nie oznacza, że istnieje łączna legitymacja współwłaścicieli nieruchomości. W art. 88 ust. 4 ww. ustawy brak przepisu, z którego można by wywieść, iż prawo do rekompensaty przysługiwało łącznie współwłaścicielom nieruchomości. Dlatego też spadkobiercy różnych współwłaścicieli nie posiadają legitymacji łącznej. Ponadto stwierdził, iż wniosek K. G. - spadkobierczyni M. K., powoduje legitymację łączną spadkobierców po ww. zmarłym, a nie wszczyna postępowania względem spadkobierców pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Reasumując, Minister stwierdził, że wniosek K. G. nie spowodował wszczęcia postępowania wobec E. P., W. K. oraz W. Z. Ponadto w opinii organu odwoławczego, Wojewoda [...] właściwie przyjął, iż pismo z dnia 24 listopada 2014 r. należy traktować jako wniosek wyrażający wolę stron odnośnie potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawioną nieruchomość poza obecnymi granicami RP. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenia tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie tegoż terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie ww. roszczenia oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Dlatego, z uwagi na fakt niezłożenia w terminie przez strony wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawione nieruchomości poza obecnymi granicami RP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. P., W. K. i W. Z. zarzucając jej: naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez uznanie, iż Wojewoda [...] prawidłowo ustalił krąg uczestników postępowania administracyjnego i tym samym prawidłowo uznał, iż skarżący nie są uczestnikami postępowania wszczętego przez K. G., a toczącego się pod sygn. akt: [...], naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, podczas gdy zarówno organ I, jak i II instancji nie przeprowadziły wszystkich dowodów zawnioskowanych przez skarżących, naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wobec skarżących i stwierdzenie, iż skarżący złożyli wniosek w tym zakresie z przekroczeniem ustawowego terminu, naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż pisma skarżących z dnia 22 maja 2014 r. oraz z dnia 24 listopada 2014 r., w których skarżący przystąpili do postępowania wszczętego przez K. G., a toczącego się pod sygn. akt: [...], były nowym wnioskiem skarżących złożonym po upływie terminu w tym przepisie wskazanego; naruszenie art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wedle brzmienia na dzień złożenia przez Panią K. G. wniosku z dnia 30 października 1990 r.) poprzez przyjęcie, iż skarżący nie są objęci dyspozycją tego przepisu, który wprowadza legitymację łączną do występowania o przyznanie prawa do rekompensaty. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania decyzji potwierdzającej prawo skarżących do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o to, aby na potrzeby rozpoznania niniejszej skargi przyłączyć do sprawy niniejszej akta sprawy rozpatrywanej przez Wojewodę [...] pod sygn. akt: [...], jako że w tych aktach znajdują się dokumenty stanowiące dowody w tej sprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014r. poz. 1090 ze zm. ). Wprawdzie wniosek o ekwiwalent za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego we [...] przy ul. [...] został złożony w dniu 30 października 1990r. przez K. G. (ponowiony 15 grudnia 2008r.), a więc pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.), jednakże na podstawie art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. postępowanie w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli (...). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (...). Z kolei stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość pozostawiona stanowiła współwłasność F. K., M. K., M. Z., J. K. oraz M. K., którzy nabyli ja w drodze dziedziczenia po swojej matce M. K. (Uchwała Sądu Grodzkiego we [...] z dnia [...] listopada 1935r.). Organy orzekające uznały, że skoro wniosek został złożony jedynie przez spadkobiercę jednego ze współwłaścicieli – M. K., a spadkobiercy pozostałych współwłaścicieli taki wniosek złożyli po upływie ustawowego terminu (w dniu 24 listopada 2014r.), to ich roszczenie o przyznanie prawa do rekompensaty wygasło z uwagi na to, że termin określony w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2008r. jest terminem prawa materialnego, w związku z czym jest nieprzywracalny. Ponadto organy uznały, że złożenie w 1990r. wniosku przez K. G. – spadkobiercę jednego ze współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. nie spowodowało wszczęcia postępowania wobec spadkobierców pozostałych współwłaścicieli, bowiem wskazana w tym przepisie legitymacja łączna spadkobierców właściciela nie oznacza istnienia legitymacji łącznej współwłaścicieli. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 kwietnia 1999r. sygn. akt I SA 1280/98, w którym Sąd wskazał, że w myśl art. 88 ust. 3 ww ustawa obligowała do zaliczenia wartości mienia nieruchomego, o którym mowa w ust. 1 na rzecz właściciela tego mienia lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia. Przepisy ustawy nie dawały podstawy do zaliczenia na poczet opłat wartości jedynie udziału współwłaściciela w mieniu nieruchomym pozostawionym za granicą, a nadto brak było podstaw do wskazania jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego z pominięciem drugiego współwłaściciela. Kwestia ta jednak jest kwestią marginalną w niniejszej sprawie, bowiem jak wskazano wyżej postępowanie w niniejszej sprawie w związku z treścią art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. prowadzone było na podstawie przepisów tej ustawy, w związku z czym kwestia współwłasności przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji ustalenie kręgu stron postępowania zainicjowanego wnioskiem K. G. winno być rozważane na gruncie przepisów ustawy zabużańskiej. W tym miejscu należy wskazać, że w dniu 9 października 2017r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę I OPS 3/17, w której stwierdził, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo według art. 3 ust. 2, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. W Konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wystarczającym jest by jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek do dnia 31 grudnia 2008r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Jeśli zaś tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego. Ponadto skład siedmiu sędziów wskazał na celowość załatwiania sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. W związku z powyższym należy przyjąć, że wniosek złożony przez K. G. w dniu 30 października 1990r. i ponowiony w dniu 15 grudnia 2008r. wszczął postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty również wobec skarżących. W tej sytuacji koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego (art. 3 , art. 5, art. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2005r.) oraz przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie zauważyć należy, że akta organu I instancji znajdują się w aktach sądowych i zostały przekazane wraz ze skargą, w związku z czym wniosek o ich załączenie jest bezprzedmiotowy. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę niniejszą ustali wszystkie strony postępowania, przeprowadzi postępowanie w zakresie spełnienia przez wszystkie osoby uprawnione i zainteresowane potwierdzeniem prawa do rekompensaty na ich rzecz przesłanek określonych w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005r., a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na to, że w sprawie organ nie rozstrzygał sprawy w kontekście spełnienia przez skarżących przesłanek uprawniających ich do uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione przez ich poprzedników prawnych poza obecnymi granicami RP poprzestając na stwierdzeniu, że wniosek został przez nich złożony po upływie ustawowego terminu. Stosując ww przepis w realiach niniejszej sprawy Sąd musiałby dokonać ustaleń co do kręgu stron postępowania, jak również w zakresie spełnienia przez osoby uprawnione przesłanek ustawowych warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty, do czego nie jest uprawniony. Jak wskazano wyżej sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, nie może zaś podejmować żadnych działań i czynić jakichkolwiek ustaleń niejako za organ. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.