I SA/Wa 1075/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Minister Kultury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] niewyrażającej zgody na usunięcie drzewa gat. kasztanowiec biały z terenu Cmentarza [...] (kwatera nr [...]) w S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury wskazał, że Kierownik Delegatury w S. działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nie wyraził zgody na usunięcie drzewa gat. kasztanowiec biały z terenu Cmentarza [...] (kwatera nr [...]) w S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...]. Postępowanie prowadzone było w organie pierwszej instancji na wniosek Zarządu Cmentarzy Rzymskokatolickich w S., w związku z pismem dysponenta grobu – S. W. Od powyższej decyzji odwołał się S. W., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. przywrócił zainteresowanemu termin do wniesienia odwołania. Rozpoznając zaś odwołanie organ stwierdził, że wniesione ono zostało przez osobę, która nie posiada w sprawie interesu prawnego (art. 28 kpa) i umorzył postępowanie odwoławcze. Minister Kultury podniósł, że z przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że tylko jednostki zarządzające terenami cmentarnymi mogą być uznane za użytkowników nieruchomości, którym służy legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o wydanie w postępowaniu administracyjnym zgody na usunięcie drzewa z terenu cmentarza. Organ zaznaczył, że takie stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym osoba mająca prawo do grobu nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa na terenie cmentarza wpisanego do rejestru zabytków (wyrok NSA z dnia 13 listopada 1992 r., sygn. akt IV SA 915/92, wyrok NSA z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 925/96). W tej sytuacji – zdaniem Ministra Kultury - odwołanie wniesione przez osobę, która nie posiada w sprawie interesu prawnego (art. 28 kpa), a jedynie prawo do grobu, nie może odnieść skutku. Organ podkreślił, że legitymacja do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji przysługuje jednostce zarządzającej cmentarzem, a zatem w niniejszej sprawie Zarządowi Cmentarzy Rzymskokatolickich w S. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. W. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postanowienia art. 28 kpa oraz cytowane w zaskarżonej decyzji orzeczenia NSA nie pozbawiają – jego zdaniem - właścicieli grobów możliwości prawnych do reagowania na szkody jakie wyrządzają określone drzewa na cmentarzach oraz do występowania za pośrednictwem Zarządów Cmentarzy - jako strony - do odpowiednich organów administracji z prośbami o podjecie odpowiednich decyzji. S. W. zaznaczył, że w świetle orzeczeń NSA Zarządy Cmentarzy – jako strony - mają obowiązek występowania w imieniu zainteresowanych obywateli do właściwych organów. Obywatele zainteresowani tymi sprawami – jako ich autorzy – powinni natomiast brać udział w określonych momentach postępowania. Zdaniem skarżącego powinni oni być powiadamiani w odpowiednim terminie o sposobie załatwienia sprawy oraz powinni mieć możliwość ustosunkowania się do treści decyzji i przekazania swoich uwag. Skarżący podniósł, że takich możliwości mu nie zapewniono, dlatego zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu dla umożliwienia przekazania stosownego materiału w postępowaniu odwoławczym. Minister Kultury przywrócił termin, jednak nie uwzględnił jego prośby z dnia 18 lutego 2005 r. Zdaniem S. W. argumenty podane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie są przekonujące i są różnie interpretowane przez środowiska prawnicze. Ponadto kasztanowiec nadal zagraża grobom i ludziom. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie narusza prawa. Przedmiotową decyzją Minister Kultury umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którą niewyrażono zgody na usunięcie drzewa (kasztanowiec biały) z terenu Cmentarza [...] w S., wpisanego do rejestru zabytków. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na wniosek Zarządu Cmentarzy Rzymskokatolickich w S., wniesione zostało przez osobę nieposiadająca w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, tj. osobę posiadającą jedynie prawo do grobu. Zdaniem Ministra Kultury podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu cmentarza, a tym samy podmiotem uprawnionym do wystąpienia ze stosownym odwołaniem był jedynie Zarząd Cmentarzy Rzymskokatolickich w S. – jednostka zarządzająca cmentarzem. Zdaniem sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r., nr 23, poz. 295 ze zm.) utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy natomiast do związków wyznaniowych. Z kolei w myśl art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków, na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem – do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Z powołanych regulacji wynika zatem, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na usunięcie drzewa z terenu cmentarza, jest jedynie posiadacz nieruchomości, na której rośnie drzewo. W rozpoznawanej sprawie podmiotem tym jest Zarząd Cmentarzy Rzymskokatolickich w S. - jednostka zarządzająca terenem cmentarnym. Skarżący zaś, jako osoba mająca jedynie prawo do grobu na cmentarzu, nie ma legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem, nie jest bowiem stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu cmentarnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest więc to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Zatem, aby skarżący mógł być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu cmentarza, musiałby wykazać, że postępowanie to dotyczyłoby jego interesu prawnego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że jedynie interes prawny – w odróżnieniu od interesu faktycznego – tworzy legitymację procesową dla konkretnego podmiotu. Interes prawny zaś – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96, ONSA 1997 r., nr 3, poz. 102, wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1984/98, LEX nr 48525) – wynika z przepisów prawa materialnego, ustanawiającego konkretne prawa lub obowiązki. Oznacza to, że do udziału w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się jedynie te podmioty, których żądanie znajduje podstawę w treści konkretnej normy prawa materialnego, będącej źródłem uprawnień strony. Tymczasem żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącemu – jako osobie mającej prawo do grobu - uprawnienia do wystąpienia na drogę postępowania administracyjnego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu cmentarnego. Podkreślić tu należy, że prawo do grobu wynikające z zakupu miejsca grzebalnego, ogranicza się do ściśle oznaczonego miejsca i nie rozciąga się na pozostały teren cmentarza. Zatem całkowicie chybionym jest zarzut skarżącego, że powinien on brać udział w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku Zarządu Cmentarzy Rzymskokatolickich w S., zwłaszcza poprzez umożliwienie mu ustosunkowania się do treści decyzji i przekazania swoich uwag. Tego typu uprawnienia, w szczególności prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2005 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2005 r., niewyrażającej zgody na usunięcie drzewa z terenu Cmentarza [...] (kwatera nr [...]) w S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] jest zasadna i nie narusza prawa. W przypadku bowiem, gdy w toku postępowania odwoławczego zostanie stwierdzone, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie, organ odwoławczy zobowiązany jest do umorzenia postępowania odwoławczego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1544/98, LEX nr 48751, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999 r., nr 4, poz. 119). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.