I SA/Wa 1075/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. K., J. T., I. G., J. Z., T. T., W. B., G. S., K. M., J. M., B. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2006 roku nr [...] Minister Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] stwierdzającą nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Stoczni Remontowej "[...]" w G. działkami położonymi w G. przy ul. [...],[...] i [...] w części dotyczącej działki nr [...]- uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. i stwierdził , że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. - w części dotyczącej działki nr [...]- została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 Kpa. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa przedstawił następujący stan sprawy : Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464) stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Stocznię Remontową "[...]" w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w G., składającego się z szeregu działek (m.in. z działki nr [...] o pow. [...] m2) wymienionych w decyzji, położonych w G. przy ul. [...],[...] i [...], zaś odmówił stwierdzenia tych praw w stosunku do działki nr [...] o pow. [...] m2 . Po rozpatrzeniu wniosku J. Z., o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, w części odnoszącej się do działki nr [...], Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...]- stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego w powyższej części. Stocznia Remontowa "[...]" S.A. w G. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono zarzut wadliwej oceny nieodwracalnych skutków prawnych, z uwagi na zbycie prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego przedmiotową działkę nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo -Usługowego "R." Sp. z o.o. w Z.. Organ naczelny podał, że ta kwestia nie była dotychczas podnoszona. Dodatkowo podniósł, że wniosek współwłaścicieli oraz następców prawnych o zwrot wywłaszczonej (aktem notarialnym z dnia [...] maja 1976 r.) nieruchomości wpłynął do Urzędu Rejonowego w G. w dniu 11 stycznia 1994 r. a więc został złożony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. W dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej toczyło się zatem postępowanie dotyczące sprawy zwrotu nieruchomości, które wówczas winno być uwzględnione przy postępowaniu uwłaszczeniowym. Sprawa ta nie była przedmiotem wyjaśnienia przez organ wojewódzki. Skoro uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, postępowanie z wniosku współwłaścicieli oraz następców prawnych o zwrot przedmiotowej nieruchomości, miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, które w tym zakresie winno być zawieszone (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa). Na poparcie swojego stanowiska organ powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP z 2000 r. nr 8, poz. 294). Z tych względów organ naczelny uznał, że nie może ulec zmianie stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2006 roku, iż decyzja uwłaszczeniowa jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i art. 2 ust. 1 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r. - w zakresie praw osób trzecich, co jest objęte dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nie wiedział jednak o obrocie prawami do działki nr [...]. Natomiast na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 2002 r. rep. [...] nr [...], sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w G. przed notariuszem H. W. - przeniesiono prawo użytkowania wieczystego gruntu, obejmującego m.in. działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 , które powstały w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] m2. Oznacza to - zdaniem organu -, że wobec przejęcia praw do nieruchomości przez osobę trzecią w trybie cywilno-prawnym, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 Kpa, gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. W tej sytuacji zgodnie z art. 158 § 2 Kpa, organ administracji winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W konsekwencji uchylono decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 roku i orzeczono jak w sentencji. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. Z., B. K., J. T., I. G., T. T., W. B., G. S., K. M., J. M. i B. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 roku. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie zasad postępowania administracyjnego, poprzez nie uwzględnienie w toku postępowania braku oświadczeń Stoczni "[...]" , które mogła złożyć w toku postępowania. Ponieważ Stocznia nie powiadomiła o zbyciu prawa rzeczowego do działki nr [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2006 roku przez Ministra Transportu i Budownictwa, sytuacja ta nie może wywołać negatywnych skutków dla skarżących przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podniósł ponadto, że kwestia czy Stocznia Remontowa "[...]" S.A. w G. zawarła prawidłowy akt notarialny nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu administracyjnym . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznych decyzji administracyjnych i w związku z tym nie rozpoznaje sprawy w jej aspekcie merytorycznym a jedynie – jak wspomniano – ocenia wydany akt pod względem jego legalności. Tym samym nie może zostać w tym postępowaniu uwzględniony wniosek skarżących o stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 roku. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione przez skarżących zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 2 kpa. Przepis ten nie zezwala na stwierdzenie nieważności decyzji, mimo spełnienia jednej z przesłanek wymienionych w § 1 tego artykułu, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji państwowej, że tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Jest bowiem poza sporem, że prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] ( następnie podzieloną na działki nr [...],[...]) zostało aktem notarialnym z dnia [...] września 2002 roku zbyte na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo- Usługowego "R." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z podniesionymi w skardze zarzutami należy wyjaśnić, że przez pojęcie "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozumieć niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego przez organy administracji państwowej, w formach prawnych właściwych tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Inaczej mówiąc, decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku, przez wydanie decyzji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy administracyjne nie dysponują bowiem możliwością cofnięcia skutków spowodowanych zawartą umową sprzedaży prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości z dnia [...] września 2002 roku r. (Rep. [...]. nr [...]). Następną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest rozważenie na jakim etapie postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, strona ma prawo informować o sytuacjach, których wystąpienie powoduje nieodwracalność skutków prawnych. Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 roku wydana została w trybie art. 127 § 3 k.p.a., a więc po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konsekwencją ponownego rozpatrzenia sprawy jest nowe rozstrzygnięcie na podstawie ustalonego stanu faktycznego i przepisów prawa obowiązującego w czasie wydawania tego nowego rozstrzygnięcia, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Nowe orzeczenie może mieć odmienną treść od orzeczenia poprzedniego wydanego przez ten sam organ, ale powinno odnieść się do tegoż orzeczenia. Do rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 1983 r. I SA 1714/83. ONSA 1983 z. 1 poz. 35, a także pogląd przyjęty w doktrynie i wyrażony m.in. w podręczniku B. Adamiak i J. Borkowskiego pt. Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r. str. 203). Jednolity jest także pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie, iż "organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie" (wyrok NSA z 14.VIII.1987 r. IV SA 385/87, a także m.in. wyrok NSA z 3.III.1993 r., IV SA 1241/93 i z dnia 22.III.1996 r. WR 1996/95). Dodatkowo należy podnieść, że obowiązujący w Polsce model postępowania administracyjnego nie przewiduje prekluzji w przedstawieniu dowodów, co oznacza, że strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji, albo też przed organem rozpoznającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127§3 kpa. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że skoro Minister Budownictwa stwierdzi, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w sytuacji zbycia praw do przedmiotowej nieruchomości , miał obowiązek ten fakt uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi – Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.