I SA/Wa 1075/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. Z. i G. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących S. Z. i G. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Z. i G. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r. Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez uprawniony podmiot, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], zajętej według wnioskodawców pod drogę publiczną - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r. i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 01.01.1999r. przez Gminę Ś. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia 5 grudnia 2005r. S. Z. i G. Z. wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy Ś. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. za działki nr [...] położone w obrębie W. o łącznej powierzchni [...], zajęte wg wnioskodawców pod drogi publiczne. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ś. przesłał przedmiotowy wniosek z dnia 5 grudnia 2005r. Staroście Powiatowemu zgodnie z właściwością. Pismem z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] Starosta K. wyjaśnił wnioskodawcom, że sprawa odszkodowania będzie rozpatrzona przez starostę po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Ś. przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 23 stycznia 2009r. S. Z. i G. Z. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Ś. działek nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Ś. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] zajętych według wnioskodawców pod drogę publiczną. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowe działki przeszły na własność Gminy Ś. na podstawie decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1995r. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r. złożyli S. Z. i G. Z. wskazując, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, bowiem do chwili obecnej nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją dnia [...] marca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Z. i G. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r. i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 01.01.1999r. przez Gminę Ś. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] stwierdził, iż ostateczna decyzja podziałowa z dnia [...], wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. na podstawie przepisu art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991, Nr 30, poz. 127) skutkowała przejściem na własność Gminy Ś. nowo wydzielonych działek nr [...], które stanowiły grunt przeznaczony pod budowę ulicy, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 kpa. Następnie Minister wskazał, że z odpisu z księgi wieczystej [...] wynika, że właścicielką nieruchomości oznaczonej nr [...] jest G. Z. Natomiast z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że własność działek nr [...] wpisana jest na rzecz S. Z. i G. Z. , zatem w ocenie organu brak było podstaw do stwierdzenia, że wnioskodawcy nie posiadali legitymacji do wystąpienia z wnioskiem, tym samym nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Następnie powołując się na art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998r. Minister wskazał, że drogi pod które wydzielono działki nr [...] nie stanowiły w dniu 31.12.1998r. dróg publicznych, bowiem nie były w tej dacie zaliczone do kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998r. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Brak zaliczenia do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną. Natomiast ogólna dostępność drogi nie przesądza jej statusu prawnego. Drogi ogólnodostępne nie posiadają statusu drogi publicznej i nie są objęte regulacją art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Organ wskazał , że przedmiotowe działki nr [...] objęte wnioskiem tworzą drogi dojazdowe, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, na co wskazywał Burmistrz Miasta i Gminy Ś. w pismach z dnia 29 września 2009r. oraz z dnia 2 lutego2011r. Skoro zatem żadna część przedmiotowych działek nie była zajęta pod drogę publiczną, to tym samym w ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do potwierdzenia przejęcia prawa własności w trybie ww. art. 73 ust. 1 ustawy. Przesłanki określone bowiem w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Zdaniem organu brak było tym samym podstaw do wydania w trybie art. 73 ustawy decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności działek nr [...]. Następnie powołując się na orzecznictwo sądowe Minister stwierdził, że brak którejś z przesłanek z art. 73 nie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W przypadku stwierdzenia niewystąpienia w sprawie którejś z określonych ustawowo przesłanek, organ wojewódzki zobowiązany był do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia, w trybie art. 73 w/w przez podmiot publiczny, własności danej nieruchomości. W sytuacji takiej nie było zatem dopuszczalne umorzenie prowadzonego postępowania. Ponadto organ podkreślił, że kwestie odszkodowawcze są zagadnieniem odrębnym nie rozstrzyganym w postępowaniu dotyczącym nabycia gruntu w trybie art. 73 . Wskazał, że kwestia odszkodowania za działki przejęte przez gminy pod drogi w wyniku podziału, regulowana obecnie przez art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami musi być rozpoznana w innej sprawie. Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. Z. i G. Z. domagając się stwierdzenia nieważności (lub o uchylenia) decyzji organów obu instancji, tj. decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz przekazania wniosku skarżących z dnia 5 grudnia 2005 r. do właściwego trybu postępowania o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Gminy Ś. decyzją Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1995 r. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali między innymi , że jedynym niespornym w sprawie faktem jest to, że 5 grudnia 2005 r. zwrócili się oni do Urzędu Miasta i Gminy Ś. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki [...] położone w obrębie W. o łącznej powierzchni [...] objęte kw [...] dołączając dokumenty związane z decyzją Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1995 r. Pozostała treść wniosku została napisana za radą urzędników gminnych, od których skarżący domagali się podjęcia decyzji lub choćby tylko informacji, kiedy i na jakich zasadach zostanie wypłacone im odszkodowanie. Podnieśli, że Urząd Gminy Ś. dysponował wówczas już od 10 lat 2 egzemplarzami ostatecznej decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1995 r., w wyniku której stwierdzono, że działki nr [...] będące własnością skarżących stanowią grunt przeznaczony pod budowę ulicy. W pouczeniu powyższej decyzji podano - w punkcie 2, że ta ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych a dotychczasowym właścicielom służy prawo do otrzymania odszkodowania. Ponieważ przedmiotowe działki w dalszym ciągu figurowały w księgach wieczystych jako działki będące własnością skarżących, to - wobec niezrealizowania pkt . 2 pouczenia – skarżący próbowali spowodować jakiekolwiek negocjacje z gminą w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Jednakże w gminie konsekwentnie byli informowani, że gmina nie ma żadnych pieniędzy z przeznaczeniem na taki cel i dlatego jak wskazali złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a nie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r. przez Gminę Ś. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]., jak rozstrzygnięto to w zaskarżonej decyzji. Następnie skarżący wskazali, że zarówno Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. rozpoznali sprawy nie mające nic wspólnego z ich wnioskiem z dnia 5 grudnia 2005 r. Skarżący podnieśli także ,że organ odwoławczy pominął całkowicie treść ich odwołania i w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionych argumentów. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 61 § 1k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu. Wniosek strony zawierający żądanie załatwienia sprawy administracyjnej powinien odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach kodeksu (art. 63), Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku niezachowania obowiązujących wymogów formalnych, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi . W razie gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429). Zaznaczyć trzeba , że przy ustalaniu powyższego nie ma decydującego znaczenia tytuł pisma ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, decydująca jest bowiem ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych przez nią okoliczności. Organ administracji nie jest władny do dokonania zmiany żądania strony lub jego arbitralnej interpretacji. W sprawie niniejszej organy obu instancji wadliwie zinterpretowały i ustaliły treść wniosku S. Z. i G. Z. z dnia 5 grudnia 2005r., a także zaniechały podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawców. Tymczasem analiza jego treści wskazuje , że wniosek ten zawiera niewątpliwe żądanie wszczęcia postępowania o wypłatę na rzecz wnioskodawców odszkodowania za stanowiące ich własność grunty przeznaczone pod drogi. Jakkolwiek wymienione pismo odwołuje się do treści art.73 ustawy 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną , to jednak wymienia on numery działek oraz dołączona została do niego mapa geodezyjna , które pozwalały na podjęcie ustaleń jaki status prawny mają działki wskazane we wniosku przez wnioskodawców, w jakim trybie zostały przewłaszczone , a co za tym idzie , w oparciu o jakie przepisy obowiązującego prawa powinien być rozpoznany wniosek złożony przez małżonków Z. . Podjęcie wskazanych czynności pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie treści decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...].10.1995r. zatwierdzającej, na wniosek skarżących, projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] o numerze [...] , o powierzchni [...] ha na podstawie art. 10 ust.1,3 i 5 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości . Organy prowadzące postępowanie zaniedbały tymczasem opisany wyżej obowiązek ustalenia faktycznej treści wniosku i zawartego w nim żądania , w to miejsce zaś rozpoznały nieistniejącą sprawę o odszkodowanie za grunty przejęte pod drogi publiczne na podstawie przepisów ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, która nie miała w sprawie niniejszej zastosowania. Powyższe nastąpiło pomimo faktu, że w toku rozpoznania sprawy Urząd Miasta i Gminy Ś. potwierdził w piśmie skierowanym do Wojewody [...] w dniu 29.09.2009r. , że wymienione przez małżonków Z. działki nr [...] położone we W. , za które domagali się odszkodowania powstały w wyniku podziału ich nieruchomości. Wbrew istniejącemu obowiązkowi zaniechano poinformowania wnoszących podanie o odszkodowanie , o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich prawa oraz jednoznaczne przesądzenie jego treści. W związku z powyższym Sąd uznał za zasadnie uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych w wyniku nienależycie przeprowadzonego postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien przede wszystkim należycie wyjaśnić kwestię żądania strony, zawartego we wniosku z 5 grudnia 2005 r., tak aby możliwym było ustalenie - ponad wszelką wątpliwość – za co skarżący domagają się wypłaty odszkodowania i na podstawie jakich przepisów prawa. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.