I SA/Wa 1078/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska Asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2006 r. sprawy ze skargi B. K. i M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz B. K. i M. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. K. i M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. nr [...]. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1950 r. nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom L. H. i A. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako "[...]" i stwierdziło przejęcie na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków znajdujących się na powyższym gruncie. Decyzją z dnia [...] maja 1951 r. Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał w mocy powyższe orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku B. K. i M. G. (następców prawnych byłych właścicieli), decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2090/97 oddalił zaś skargę B. K. na decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. Dnia 4 września 2000 r. B. K. złożyła, na podstawie art. 154 kpa, wniosek o uchylenie decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. Po jego rozpatrzeniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), czyli z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Miasta W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Wszystkie budynki znajdujące się na gruncie będące własnością L. H. i A. G. stały się własnością Skarbu Państwa, co oznacza że na podstawie kwestionowanej decyzji Skarb Państwa nabył prawo własności budynków znajdujących się na gruncie przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza zastosowanie art. 154 kpa, bowiem nie został spełniony warunek, iż żadna ze stron nie nabyła prawa. W dniu 23 sierpnia 2004 r. B. K. i M. G. ponownie wystąpili do Ministra Infrastruktury, na podstawie art. 154 kpa, z kolejnym wnioskiem o uchylenie decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek z dnia 23 sierpnia 2004 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem nowa decyzja wydana w tym trybie obarczona byłaby wadą określoną przepisami art. 156 §1 pkt 3 kpa. Niezgadzając się z tą decyzją B. K. i M. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 156 §1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. O stwierdzeniu tożsamości spraw można natomiast mówić, gdy w obu sprawach występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że B. K. złożyła w dniu 5 września 2000 r. wniosek o uchylenie w trybie art. 154 kpa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1950 r. utrzymanego w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. W tej sytuacji ponowny wniosek B. K. i M. G. z dnia 23 sierpnia 2004 r. o "wzruszenie" decyzji z dnia [...] maja 1951 r. w trybie art. 154 kpa dotyczy tożsamej sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Kolejna decyzja Ministra Infrastruktury wydana w tym trybie byłaby obarczona wadą określoną przepisem art. 156 §1 pkt 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2004 r. Decyzja ta stała się podstawą wniesienia przez B. K. i M. G. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że argument jakim Minister Infrastruktury posłużył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji rozmija się z faktami. Wznowienie sprawy z wniosku z dnia 23 sierpnia 2004 r. nie nastąpiło bowiem w oparciu o art. 154, lecz w oparciu o art. 145 §1 pkt 5 kpa, co wynikało w sposób oczywisty, zdaniem skarżących, z treści uzasadnienia tego wniosku, iż w rozstrzygnięciu decyzyjnym Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. pominięto całkowicie "...interes społeczny lub słuszny interes strony", oraz nie uwzględniono nowych okoliczności, które zostały podane. W skardze B. K. i M. G. przedstawili również swoje stanowisko dotyczące niezgodności z prawem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1950 r. i stwierdzili, że zgodnie z art. 145 §1 pkt 5 oraz art. 154 §1 kpa istnieje pełna podstawa do uchylenia decyzji ostatecznej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r., gdyż przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Stosownie do treści art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a w szczególności jest zobowiązany do dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji winny brać udział wszystkie osoby, będące stronami postępowania zakończonego ocenianą w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją, bądź następcy prawni tych osób, a ponadto inne podmioty, które wykażą, że mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa uprawniający je do udziału w tym postępowaniu. Art. 10 § 1 kpa ustanawia zasadę czynnego udziału strony w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia do jego zakończenia decyzją administracyjną. Realizacja tej zasady należy do obowiązków organów administracji. Dlatego organ przystępując do rozpatrzenia wniosku winien w pierwszej kolejności ustalić krąg osób mających interes prawny do udziału w sprawie i zapewnić im możliwość uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że w sprawie niniejszej wskazany obowiązek nie został dopełniony. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1950 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom L. H. i A. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako "[...]" i stwierdziło przejęcie na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków znajdujących się na powyższym gruncie. Jak wynika z odpisu zaświadczenia hipotecznego z dnia 27 stycznia 1995 r. tytuł własności do tej nieruchomości przysługiwał L. W. H. w 4/9 częściach, I. K. w 3/9 części oraz A. G. w 2/9. Z tym, że dnia 26 lutego 1947 r. I. K. 3/9 części zabudowań znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości oraz takiż udział swoich praw w nieruchomości, wypływających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, sprzedał aktem notarialnym L. W. H. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia 19 kwietnia 1984 r. sygn. akt [...] będące stwierdzeniem nabycia spadku po L. H. na rzecz bratanicy B. K. oraz bratanka M. G. po ½ części spadku każde z nich. Jednakże z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego nie wynika, czy wnioskodawcy B. K. i M. G. są także następcami prawnymi drugiej ze współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, czyli A. G. W aktach brak jest bowiem dokumentów pozwalających na ustalenie następców prawnych A. G. Nie wynika z nich także, aby organy rozpatrujące sprawę prowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie ustaliły kręgu osób, którym w tym postępowaniu przysługiwałby przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Takie działanie organu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 §1 kpa i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zapewniających realizację tej zasady. Uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 4 kpa) i jego stwierdzenie powoduje konieczność uchylenia decyzji wydanych w sprawie. Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że organ II instancji rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącej B. K., który złożony został z naruszeniem ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, a który to termin w związku z art. 127 § 3 kpa odnosi się także do takiego wniosku. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru, wynika bowiem, że decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. skarżąca B. K. odebrała w dniu 8 października 2004 r. (piątek). Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał więc w dniu 22 października (piątek). B. K. złożyła natomiast wspólnie z M. G. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy opatrzony datą 25 października 2004 r. i jak wynika z datownika znajdującego się na kopercie, wniosek ten został nadany na poczcie w dniu 25 października 2004 r., czyli z przekroczeniem ustawowego terminu do jego złożenia przez skarżącą, co uszło uwadze organu II instancji. Skarżąca nie wnosiła również wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, zgodnie z treścią art. 58 kpa. Termin do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) określony jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w przewidzianym przepisami terminie. Każde uchybienie terminu do jego wniesienia powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek, przy braku wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, stwierdzić to uchybienie wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa. Stwierdzenie takich wad postępowania administracyjnego zwalnia Sąd od oceny pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim prawidłowo ustalić krąg osób mających przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i dopiero po zapewnieniu im możliwości czynnego udziału rozpoznać wniosek skarżących. Ponadto, zgodnie z treścią art. 7 i art. 9 kpa, organ powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia, czy wolą skarżących jest ponowne skorzystanie z treści art. 154 kpa, czy może jednak przedstawiona sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o treść art. 155 kpa. Na marginesie zwrócić należy jeszcze uwagę na fakt, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego w trybie art. 154 kpa. Zgodnie z treścią §1 i §2 tego artykułu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takich przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Biorąc pod uwagę fakt, że wydana w tym trybie decyzja ma charakter uznaniowy, strona może wielokrotnie składać do organu odpowiednie wnioski. Jednakże w takiej szczególnej sytuacji, w której zdaniem organu istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa rozpatrywanej sprawy, a organ powołuje się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na powagę rzeczy osądzonej, decyzja administracyjna wydana przez organ powinna być oparta na treści art. 105 kpa. Oznacza to, że organ powinien w takiej sytuacji umorzyć - jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.