I SA/Wa 1079/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej "Minister" z [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. znak: [...] o nabyciu przez Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości o nr ew. [...] aktualnie stanowiącej działkę ew. nr [...] , obręb [...] , [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Organ wskazał, że nie została spełniona jedna z przesłanek o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych D.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej "ustawa komunalizacyjna" Nieruchomość nie była przedmiotem własności Skarbu Państwa ale osoby fizycznej, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło Miasto [...] . Ponownie rozpoznając sprawę Minister uchylił swą wcześniejszą decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] , dalej "zaskarżona decyzja". Wskazując na nadzwyczajny tryb postępowania jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, i przesłanki z art. 156 kpa, Minister uznał swą poprzednią decyzję za wadliwą co oznacza, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] nie zawiera, w świetle art. 156 kpa wad których istnienie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Podstawę materialnoprawną do wydania badanej w trybie nieważnościowym decyzji był przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z nim mienie ogólnonarodowe należące n.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowiły inaczej. Z księgi wieczystej prowadzonej obecnie dla tej nieruchomości jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. natomiast jako użytkownik wieczysty wpisany jest E. D. . Decyzją z [...] sierpnia 1983 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] wygasił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości państwowej niezabudowanej położonej w [...] stanowiącej min. parcelę o nr [...] będącą w dotychczasowym użytkowaniu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] oraz przejął nieruchomość jako zbędną dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] . Postanowieniem z [...] grudnia 1983r., Dz. Kw [...] Państwowe Biuro Notarialne w [...] założyło księgę wieczystą Kw nr [...] i dokonało w niej następujących wpisów: Dział I O: [...]. ul. [...] dz. [...] nieruchomość nie zab. o pow. [...] a [...] m2, Dział II: Skarb Państwa. Mocą aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1983r., Rep. A [...] dla nieruchomości oznaczonej nr działki [...] położonej w [...] , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] , będącej własnością Skarbu Państwa ustanowione zostało prawo wieczystego użytkowania na rzecz Z. W.. Sąd Rejonowy w [...] w postanowieniu z dnia [...] lipca 1987r., sygn. akt [...] postanowił nieruchomość - działkę gruntu w użytkowaniu wieczystym nr [...] sprzedaną na licytacji w dniu 29 maja 1987r., przysądzić na własność nabywcy E.D.. W księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] marca 1988r. wpisano: a) w dziale I (bez zmian) - [...] , ul. [...] dz. nr [...] w użytk. wiecz. do 14.12.2082r. o pow. [...] ha, przezn. pod budowę warsztatu rzemieślniczego; b) w dziale II wpisano: E. D. , syn M. i M.jako wieczysty użytkownik - na podstawie postanowienia z [...] lipca 1987r.; c) w dziale III - wykreślono wzmiankę o wszczęciu postępowania egzekucyjnego jako wpis bezprzedmiotowy". Ponadto w odpisie z księgi wieczystej Kw nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w [...] sporządzony na dzień [...] marca 1988r. ujawnione są następujące wpisy: Dział [...] - [...] ul. [...],[...], działka nr [...], łam 5 - działka gruntu w użytkowaniu wieczystym do 14 grudnia 2082 roku przeznaczona pod budowę warsztatu rzemieślniczego, łam 6 - obszar, [...] ha; Dział II łam 2-1, łam 3 - Skarb Państwa, łam 2-2, łam 3 E. D. , syn M. i M. jako wieczysty użytkownik. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990r. nieruchomość wskazana w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991r., zgodnie z zapisami księgi wieczystej Nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i była w użytkowaniu wieczystym E.D.. Dla postępowania komunalizacyjnego nie ma znaczenia interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. Art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (D.U. 2019, poz. 2204), dalej "ukwih", stanowi o domniemaniu, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo- administracyjnym dla organów administracji publicznej wpis w księdze wieczystej jest wiążący oraz muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych jest wzruszalne, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (w oparciu o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie). Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, zaś jego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Wobec tego w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji państwowej, jakie przed nim się toczy, nie ma on możliwości aby dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej . W tych okolicznościach koniecznym była reasumpcja zajętego wcześniej stanowiska przedstawionego w decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2020r.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł E. D. wnosząc o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2001 r. Wskazał, że decyzja ta została wydana została z rażącym naruszeniem prawa: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa ponieważ: a) Miasto [...] Wlkp. nie wniosło zażalenia na postanowienie Sądu z 1987r. o przysądzeniu na własność nieruchomości; b) Miasto [...] Wlkp nie wydało decyzji, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym i nie określiło warunkach korzystania z nieruchomości; c) Miasto [...] nie wydało również aktu notarialnego, ponieważ uznało prawo własności skarżącego w 1987 r., gdyż w 1987 r. a prawo nie zabraniało sprzedaży nieruchomości na własność pozostających w użytkowaniu wieczystym. 2. Decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały - art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż prawomocne postanowienie Sądu z 1987 r. przysądzało nieruchomość gruntową na własność nabywcy E.D. , zatem nie mogło być skomunalizowane. 3. Decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa - art. 156 § 1 pkt 7 kpa. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował wpisy w księdze wieczystej wskazując na naruszenie prawa postanowieniem sądu rejonowego o sprostowaniu, fałszowanie wpisów w księgach wieczystych, treść zawiadomienia sądu wieczystoksięgowego co do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa. Wskazał jednocześnie że nabył przedmiotową nieruchomość na własność, czego w ówczesnym stanie prawnym prawo nie zabraniało. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 poz. 137, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżona decyzja zapadła w trybie nieważnoościowym Jak zasadnie wskazał organ, zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest ograniczony wyłącznie do badania decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art 156 § 1 kpa. Samo stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), wobec czego wykładnia przesłanek nieważnościowych nie może mieć charakteru rozszerzającego. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych jako przesłankę nieważnościową powołano art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że poprzez rażące naruszenie prawa należy rozumieć sytuację, gdzie treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, która to sprzeczność nie jest rezultatem wykładni prawa, ale powstaje przez proste zestawienie ze sobą treści decyzji i przepisu, przy czym badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3065/18). Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela wywody Ministra zawarte w drugiej z decyzji z których wynika, że skarżący w dacie komunalizacji nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego a przede wszystkim postanowienia sądu wieczystoksięgowego z [...] grudnia 1983 r. o założeniu księgi wieczystej nr [...] w dziale II jako właściciel był ujawniony Skarb Państwa. Ponieważ przy komunalizacji decydujące znaczenie miał stan faktyczny i prawny na datę 27 maja 1990 r. należy stwierdzić, że w tej dacie w księdze wieczystej figurował jako właściciel Skarb Państwa i nie ma podstaw do twierdzenia, że było inaczej. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U.2019.2204), dalej "ukwih", domniemywa się że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to dotyczy także prawa które wygasło a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Jedynym sposobem obalenia tego domniemania jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym o: uzgodnienie stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ukwih), o ustalenie (art. 189 kodeksu postępowania cywilnego) lub postępowania o zasiedzenie (art. 172 kodeksu cywilnego) – por. wyrok SN z 9 października 2013 r., sygn.. akt V CSK 450/12, wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., I OSK 1675/17, Stanisław Rudnicki we Własność nieruchomości Wydawnictwo Prawne LexisNexis Warszawa 2007, str. 283). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do tego jakie prawo było przedmiotem nabycia przez skarżącego w toku postępowania licytacyjnego. Należy się zgodzić ze skarżącym, że postanowienie z [...] lipca 1987 r. o przybiciu nie jest idealne gdyż sama jego treść wskazuje rzeczywiście że E. D. nabył własność. Abstrahując do postanowienia wydanego przez sąd rejonowy o wykładni postanowienia o przysądzeniu własności i jego mocy skarżący nie zwrócił uwagi na jedną podstawową rzecz a mianowicie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1983 r. Rep. A [...] przedmiot użytkowania wieczystego Z. W.. Nieruchomość została następnie, w drodze licytacji, sprzedana na rzecz Skarżącego. Postępowanie licytacyjne dotyczyło, co oczywiste, nie Skarbu Państwa, ale dłużnika tj. Z. W. . Tym samym, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet – nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada, .nie mogło być przedmiotem przeniesienia prawa prawo własności ale prawo jakie przysługiwało dłużnikowi a więc prawo użytkowania wieczystego. Z tych względów skarżący nie nabył prawa własności ale prawo użytkowania wieczystego i tak ostatecznie to prawo zostało wpisane do księgi wieczystej, której wpisami organ administracji jest związany. Ugruntowane jest stanowisko orzecznicze, że organ administracji nie ma możliwości badania w toku postępowania administracyjnego i ustalania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych gdyż do tego powołany jest sąd powszechny (wyrok NSA z 6 kwietnia 1999, IV SA 2338/98). Sąd przy tym podziela tę linię orzeczniczą w której wskazuje się, że obalenie domniemania z art. 3 ukwih może nastąpić nie tyko w drodze powództwa z art. 10 tej ustawy ale i innym postępowaniu sądowym w którym zostanie ustalona wadliwość podstawy prawnej wpisu w księdze wieczystej (por też uchwała SN z 26 marca 1993 r. sygn.. akt III CZP 14/93). Postępowanie nieważnościowym jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym organ ocenia daną decyzję pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania wznowieniowego w tego rodzaju postępowaniu wady te muszą tkwić w samej decyzji. Organ w tego rodzaju postępowaniu nie ustala na nowo stanu faktycznego nie dopuszcza nowych dowodów. Ma jedynie obowiązek ocenić czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego który wynikał ze zgormadzonego materiału dowodowego. Oceny dokonuje jedynie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Rażące naruszenie prawa ma miejsce gdy w stanie prawnym zostaje wydana decyzja która pozostająca w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Zanegowanie stanu faktycznego nie następuje w postępowaniu nieważnościowym ale w postępowaniu wznowieniowym. (wyrok NSA z 12 września 2012, sygn.. akt I OSK 1138/11). Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma podstaw do oceny nowych dowodów złożonych przez Skarżącego. Oznacza to, że nie spełniła się jedna z wymaganych przesłanek do stwierdzenia nieważności ponieważ organ wydając decyzję na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy był związany wpisem jawnym w księdze wieczystej a ten wskazywał na własność Skarbu Państwa. Nie ma także podstaw do uznania, że decyzja jest niewykonalna. Skoro na jej podstawie ujawniono w księgach wieczystych Gminę. Na marginesie wskazać należy, że sąd administracyjny nie zajmuje się badaniem prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, nie rozstrzyga o roszczeniach podmiotów o charakterze cywilnoprawnym (odszkodowanie, zadośćuczynienie za krzywdy). Tego rodzaju postępowania prowadzi sąd powszechny, co wynika z art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U.2021.1805). Sąd administracyjny nie orzeka także o zwrocie opłat za użytkowanie wieczyste, zadośćuczynieniu za bezprawny wpis w księdze wieczystej, zwrot kosztów poniesionych przez stronę w innym postępowaniu (pisma skarżącego z 3 listopada 2021 r.). Zgodnie z art. 200 ppsa zwrot kosztów należy się skarżącemu o ile skarga zostanie uwzględniona a nie w przypadku gdy doszło do jej oddalenia. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.