I SA/Wa 1079/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] , na skutek odwołania J.G., Z.G., W.G. i E.K., uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2020 r. nr [...] (błędnie wskazaną w sentencji i uzasadnieniu decyzji jako decyzja z dnia [...] października 2020 r. nr [...] ) odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy B., stanowiącą dz. nr [...] z obrębu [...] i dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. 89m2 położone w rejonie ul. K. – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco. E.G. pismem z dnia 23 listopada 2005 r. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za dz. nr [...] z obrębu [...] , zajętą pod drogę na K., w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej, jako: ustawa). Z.G. i W.G. pismem z dnia 23 listopada 2005 r. wystąpili z kolei o przyznanie odszkodowania za dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. 89m2, zajętą pod projektowaną drogę na K.. Prezydent decyzją z dnia [...] września 2020 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i wskazał, że Burmistrz Gminy Warszawa-Białołęka decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału dz. nr [...] i nr [...] położonej w gminie [...] przy ul. K. m.in. na dz. nr [...] o pow. 318 m2 pod istniejącą ul. K. oraz dz. nr [...] o pow. 15996 m2 leżącą w strefie ochrony systemu przyrodniczego miasta oraz do wspólnego zagospodarowania. W konsekwencji dz. nr [...] przeszła na własność Gminy Warszawa Białołęka z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Ze złożonych natomiast w niniejszej wniosków, jasnych i precyzyjnych, nie wynika, aby wskazane w nich działki pochodziły z dz. nr [...] z obrębu [...] . Strony we wnioskach posługiwały się ponadto nazwą "K." a nie "ulica K.". Nie sposób więc uznać, że dotyczą one ustalenia i wypłaty odszkodowania za tę działkę, zajętą pod drogę. Jak zauważył dodatkowo Prezydent dz. nr [...] , wskazywana we wniosku E.G. nigdy nie była częścią dz. nr [...] . Z kolei Z.G. i W.G. wskazali, że ich wniosek dotyczy gruntu zajętego "pod projektowaną drogę", nie zaś drogę już istniejącą, wybudowaną, co jest warunkiem przejęcia drogi w trybie art. 73 ustawy. W aktach sprawy brak jest przy tym dokumentów potwierdzających, że dz. nr [...] pochodzi z działek wskazywanych we wnioskach wszczynających postępowanie, tj. nr [...] i nr [...] . Wnioskodawcy, mimo stosownego wezwania, dokumentów na powyższą okoliczność nie przedłożyli, jak również nie nadesłali dokumentów potwierdzających tytuł prawny do ww. gruntów na dzień 31 grudnia 1998 r. Na wezwanie Prezydenta z dnia 25 lipca 2011 r., pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. Z.G. poinformował jedynie, że wyrys geodezyjny przekazany w załączeniu do pisma potwierdza pochodzenie dz. nr [...] z dz. nr [...] , przy czym do pisma załączono jedynie kopię mapy sytuacyjnej dz. nr [...] i nr [...] z projektowanym podziałem. Zdaniem Prezydenta, z analizy tej mapy nie wynika, by dz. nr [...] powstała z dz. nr [...] , czy nr [...] , ale że obie te działki powstały w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] i nr [...] , przy czym dz. nr [...] powstała z dz. nr [...] , a dz. nr [...] z dz. nr [...] . Brak jest natomiast dowodów na pochodzenie dz. nr [...] zajętej pod drogę z działek wskazywanych we wnioskach. Prezydent zauważył dodatkowo, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W ocenie Prezydenta, nie ma możliwości precyzowania złożonego przez strony wniosku o odszkodowanie po 31 grudnia 2005 r., poprzez wskazanie zupełnie nowego przedmiotu postępowania w stosunku do pierwotnie wskazanego, bowiem prowadziłoby to do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów ubiegających się o odszkodowanie po 31 grudnia 2005 r., które uzyskują decyzję odmowną z powodu uchybienia terminowi i podmiotów, które po tej dacie "precyzują" złożony wniosek, wskazując przy tym na zupełnie nowy przedmiot postępowania i uzyskują decyzję pozytywną. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby do nierównego traktowania obywateli, co jest niezgodne z art. 32 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] , na skutek odwołania J.G., Z.G., W.G. i E.K., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niezasadne jest twierdzenie Prezydenta, jakoby w sprawie pojawił się nowy przedmiot postępowania, skoro art. 73 ustawy stanowi, że odszkodowanie przysługuje za "nieruchomości", a nie "działki". W ocenie Wojewody, dla skuteczności złożonego w trybie art. 73 ustawy wniosku o odszkodowanie nie jest niezbędne wskazanie geodezyjnego oznaczenia wydzielonej i zajętej pod drogę działki, lecz wystarczy ogólniejsze oznaczenie nieruchomości lub jej części, która została zajęta pod drogę. Strony postępowania nie muszą posiadać wiedzy eksperckiej ani nie są zobowiązane posługiwać się precyzyjną nazwą ulicy. Jeśli w pismach do organu strony posługiwały się nazwą "K." a nie "ulica K.", to mając na uwadze art. 9 K.p.a. używanie skrótów funkcjonujących w danej społeczności dla oznaczenia określonej lokalizacji nie powinno działać na niekorzyść strony. Zdaniem Wojewody, Prezydent naruszył tym samym art. 73 ust. 1 ustawy odmawiając ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, ulicę K., w stosunku do której ostateczną decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa Białołęka z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ulicy K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. 318 m2. Wojewoda wskazał przy tym, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania odwoławczego w znacznej części, przede wszystkim zlecenia dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego przedmiotowej nieruchomości sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania przez Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 182/21, na skutek sprzeciwu [...], uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. i wskazał, że organ zasadnie wskazał, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego oznacza potrzebę istotnego uzupełnienia braków postępowania dowodowego, która przekracza zakres możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 K.p.a., jednak pominął fakt, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] o pow. 318 m2 w obrębie [...] położonej w pasie drogowym ulicy K. w W., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.J., datowany na [...] czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej, jako: ugn) operat ten był aktualny w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie jest zatem prawidłowe stanowisko Wojewody, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, co prowadzi do wniosku, że okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie organ nie wskazał na inne okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a których nie można wyjaśnić w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2021 r., po ponownym rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] września 2020 r. w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niezasadne jest twierdzenie Prezydenta, jakoby w sprawie pojawił się nowy przedmiot postępowania, skoro art. 73 ustawy stanowi, że odszkodowanie przysługuje za "nieruchomości", a nie "działki". W ocenie Wojewody, dla skuteczności złożonego w trybie art. 73 ustawy wniosku o odszkodowanie nie jest niezbędne wskazanie geodezyjnego oznaczenia wydzielonej i zajętej pod drogę działki, lecz wystarczy ogólniejsze oznaczenie nieruchomości lub jej części, która została zajęta pod drogę. W konsekwencji koniecznym stało się ustalenie odszkodowania za dz. nr [...] . Organ przytoczył dalej treść przepisów regulujących zasady ustalania odszkodowań za nieruchomości przejęte w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, tj. przepisy ugn, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555) i wskazał, że kluczową częścią materiału dowodowego w takich sprawach jest operat szacunkowy, który jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie organów obu instancji. Zdaniem Wojewody, znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego Z.J. z dnia [...] czerwca 2020 r. zawiera uchybienia, które mogą mieć wpływ na wynik ustalonego odszkodowania, bowiem zastrzeżenia budzi wybór nieruchomości porównawczych, których ceny stanowiły podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym metodzie porównywania parami. Do porównania przyjęto bowiem 4 nieruchomości o mocno zróżnicowanych cechach, przy czym najwyższa z nich jest prawie 3 razy wyższa od najniższej. Widać wyraźnie, że co najmniej jedna nieruchomość porównawcza ("D") jest wyraźnie niepodobna do nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia terenów otaczających – jest położona na terenie z możliwością zabudowy wielorodzinnej do 30 m, podczas gdy wyceniana działka miała lokalizacje na obszarze ochrony przyrodniczej miasta z dopuszczalną zabudową jednorodzinną i siedliskową o wysokości nie wyższej niż 10 m. Stąd w porównaniu, wysokość przyjętej poprawki do ceny jest 1,5 razy wyższa od szacowanej wartości nieruchomości wycenianej. W konsekwencji ww. operat szacunkowy Wojewoda uznał za wadliwy, nie mogący stanowić wiarygodnego dowodu o wartości przedmiotowej nieruchomości. Z kolei ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło [...] reprezentowane przez Prezydenta wnosząc o jej uchylenie, zarzucając Wojewodzie naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 156 ugn w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ingerencje w opinię biegłego w sposób merytoryczny, podczas gdy Wojewoda nie jest uprawniony do dokonywania takiej oceny z uwagi na brak wiadomości specjalnych w tym zakresie; 2) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Wojewodę, tj. sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy i nie zawiera błędów wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu [...] przywołało argumentację na poparcie powyższych zarzutów, jak również wskazało, że jest właścicielem przedmiotowych działek, które są drogami publicznymi, a zatem będzie zobowiązane do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości w trybie art. 73 ustawy. Tym samym miasto posiada interes fiskalny w sprawie, a w konsekwencji również przymiot strony. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1585/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Miasta [...], uznając, że został on wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 546/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy uznał, że w sprawie niniejszej występują okoliczności uzasadniające przyznanie Miastu [...] ochrony przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje: Sprzeciw nie jest uzasadniony. Przepis art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Należy wskazać, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Wynika to z art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, stosownie do § 2 wskazanego przepisu, sąd oddala sprzeciw. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a K.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Wobec tego kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Sąd bada, czy zaistniały przesłanki do jego zastosowania, a zatem czy słusznie organ odwoławczy odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd jednakże nie jest władny odnosić się do meritum sprawy i przesądzać o kierunku jej załatwienia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza tym samym konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. W tej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną uznał, że analiza sporządzonego na potrzeby tego postępowania operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2020 r. wykazała wewnętrzne niespójności sporządzonej wyceny i w tej sytuacji operat szacunkowy nie może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego istnieje konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie. W ocenie Sądu, w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 K.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09). Skoro więc w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki dostrzegł uchybienia w operacie szacunkowym biegłej Z.J. z dnia [...] czerwca 2020 r., konieczne było uchylenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu I instancji. Wyjaśnić należy także skarżącemu, że choć operat szacunkowy sporządzany jest przez biegłego posiadającego wiadomości specjalne to nie zwalnia to organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przez niego przyjętej. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). W myśl art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Skarżące Miasto podniosło w skardze również, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2020 r. nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Wojewodę Mazowieckiego, bowiem sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy. Uszło jednak uwadze skarżącego, że organ I instancji odmawiając ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość decyzją z dnia [...] września 2020 r., w ogóle nie badał opinii biegłego i nie odnosił się do jej zgodności z przepisami prawa w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że organ odwoławczy jest kompetentny co do zasady jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.), a nie postępowania dowodowego w pełnym jego zakresie. Podjęcie zatem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.