I SA/Wa 1080/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda (spr.) Sędziowie : Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. K., E. P., H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. K., kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 roku na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 oraz art. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku , Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) dalej kpa , po rozpatrzeniu wniosków z dnia 29 grudnia 2000 roku i z dnia 5 grudnia 2006 roku, orzekł o odmowie H. K., J. K. i E. P. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ulicy [...] uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] , o powierzchni [...] m. kw. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w dniu 29 grudnia 2000 roku państwo W. i H. małżonkowie K. , a następnie w dniu 5 grudnia 2006 roku H. K. , oraz spadkobiercy zmarłego dnia 17 marca 2004 roku W. K.: J. K., E. P. złożyli wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej , położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m. kw. dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi KW Nr [...]. Nieruchomość ta znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na terenie miasta W. ( Dz. U. 50, poz. 279) i pochodzi z nieruchomości hipotecznej [...]. W. i H. małżonkowie K. aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1948 roku, numer repertorium [...], nabyli od właścicieli hipotecznych ½ niepodzielną część w/w działki z prawami i roszczeniami wynikającymi z przepisów w/w dekretu. Na podstawie mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem z dnia 18 maja 1965 zatwierdzono podział nieruchomości hipotecznej Nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] września 1965 roku w wykonaniu decyzji z dnia [...] lipca 1965 roku wydanej na podstawie przepisów kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oddano na rzecz W. i H. małżonków K. w użytkowanie wieczyste grunt nieruchomości położonej przy ulicy [...], oznaczony jako działka [...] o powierzchni [...] m. kw. dla której została urządzona KW Nr [...]. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459) przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych , jeżeli zachodzi jeden z niżej wymienionych przypadków : a/ nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie prawa własności, b/ nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste w zamian za przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 roku, c/ oddano grunty w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Wnioskodawcy nie spełniają przesłanek z w/w art. 5 ustawy i brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o nieodpłatnym przekształceniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podniósł, iż wniosek złożono i rozpatrzono w oparciu o przepisy nowej ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która weszła w życie dnia 13 października 2005 roku. W aktach znajduje się kopia decyzji z [...] lipca 1965 Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej W. i kopia aktu notarialnego z [...] września 1965 roku , którym w wykonaniu tej decyzji zawarto umowę użytkowania wieczystego gruntu przy ulicy [...]. W jej paragrafie 2 powołano się na przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 32, poz. 159). Zarówno w treści decyzji jak też umowy nie wspomniano o przepisach dekretu z 26 października 1945 roku . Ustalenie położenia gruntu na terenie objętym działaniem dekretu nie może skutkować zmianą oceny stanu faktycznego i prawnego. Nie jest możliwe w świetle treści cytowanego wyżej art. 5 ustawy uwzględnienie wniosku o nieodpłatne przekształcenie prawa, jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie nastąpiło na zasadach ogólnych. Jako podstawę prawną w decyzji z dnia [...] lipca 1965 roku wskazano przepisy art. 2, 3, 6, 12, 16, 17, 18 ust. 1 i 2 , 24 – 27 ustawy z dnia 14 lipca 1961 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach , a w pkt V zamieszczono informację, że działka zostaje przekazana w wieczyste użytkowanie wolna od obciążeń hipotecznych w celu wybudowania na niej domu jednorodzinnego bliźniaczego – w dacie podjęcia decyzji budowa była zakończona . W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że orzeczeniem Komisji Kwalifikacyjnej od Spraw Indywidualnego Budownictwa Mieszkaniowego Nr [...] z dnia [...] marca 1964 roku do budowy domu na w/w działce zostali zakwalifikowani W. i H. K. Nieruchomość objęta niniejszą decyzją została zakwalifikowana do sprzedaży uchwałą Prezydium [...] W. z dnia [...] lipca 1965 roku Nr [...]. Ze skargą na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wystąpili J. K., H. K. i E. P. - dalej skarżący - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa wieczystej dzierżawy w prawo własności. W uzasadnieniu skargi podnieśli między innymi , iż działka nr [...] , której częścią jest w/w [...] m. kw. była w części obejmującej działkę numer [...] własnością H. i W. K. , następnie miało miejsce jej przejęcie przez Skarb Państwa. W zamian za to byli właściciele otrzymali pozwolenie na wybudowanie na niej domu w nieprzekraczalnym terminie około 2 lat. Niedokończenie przez K. budowy domu w powyższym terminie skutkowało odebraniem niedokończonego domu i odmową przyznania prawa dzierżawy działki. Pismem z dnia 7 grudnia 1962 roku Minister Gospodarki Komunalnej zwrócił się do Prezydium Rady Narodowej o ostateczne załatwienie sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy dekretu z 26 października 1945 roku ( dekretu Bieruta). Polecenie to mogło być i zostało spełnione – zawarciem aktu notarialnego z dnia [...] września 1965 roku na wieczystą dzierżawę – po wejściu w życie pozwalającego na to aktu prawnego, to jest uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1965 roku . Zdaniem skarżących pominięto milczeniem argumenty podniesione w ich pismach pozwalające na podjęcie pozytywnej dla skarżących decyzji, a zwłaszcza to, że oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 roku, co miało miejsce w ich przypadku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało zaprezentowaną dotychczas argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są zasada praworządności określona w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Organ, ustalając stan faktyczny, winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, bowiem ich nieuwzględnienie prowadziłoby do sprzeczności decyzji z zasadą prawdy materialnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż w aktach sprawy niniejszej znajdują się wnioski z dnia 29 grudnia 2000 roku J. W. K. i H. K. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ( k. 214 akt administracyjnych ), nadto wniosek J. K. z dnia 6 grudnia 2006 roku o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( k. 225 akt ). Brak jest natomiast stosownego wniosku E. P. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało decyzją Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej W. z dnia [...] lipca 1965 roku na rzecz W. i H. małżonków K. a następnie w wykonaniu tej decyzji oddane w użytkowanie wieczyste W. i H. małżonkom K. mocą aktu notarialnego z dnia [...] września 1965 roku – okoliczność bezsporna. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 roku w sprawie sygnatura akt [...] Sąd Rejonowy [...] stwierdził, że spadek po W. J. K. zmarłym w dniu [...] marca 2004 roku nabyli w drodze ustawowego porządku dziedziczenia : żona H. K., syn J. K. i córka E. P. w 1/3 części każde z nich ( postanowienie k. 224 akt ). W przypadku , gdy nieruchomość jest we współużytkowaniu kilku osób wniosek w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości muszą złożyć lub go poprzeć wszyscy współużytkownicy – art. 2 ustawy z 29 lipca 2005 roku. Do prowadzenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność nie jest wystarczające złożenie wniosku tylko przez jednego lub niektórych spośród użytkowników wieczystych, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Pominięcie któregokolwiek z użytkowników w postępowaniu jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przekształceniu w prawo własności może podlegać tylko użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś udział w prawie użytkowania wieczystego. W przypadku przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego mogłoby dojść do niedopuszczalnej sytuacji, w której użytkowanie wieczyste byłoby użytkowane na nieruchomości stanowiącego współwłasność innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Na gruncie obowiązującego prawa nie można doprowadzić do takiego rozporządzania prawami do gruntu które prowadziłoby do powstania współwłasności i współużytkowania wieczystego na tym samym gruncie ( wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 roku , sygn. akt I S.A. 631/99 , Lex nr 55737 ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji właściwy do rozpoznania wniosku winien zwrócić się do E. P. o zajęcie stanowiska w tej kwestii . W razie braku stanowiska należy wezwać wnioskodawcę do przedłożenia brakującej zgody . W razie braku wniosku lub braku zgody wnioskodawca może wystąpić do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w trybie art. 199 kc. Jeżeli nie da się uzyskać zgody wszystkich współużytkowników wieczystych ani wymaganego zezwolenia sądu postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z art. 7, 77 § 2 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego , zaś ta ocena winna znaleźć w świetle art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególna funkcję jaką przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony , która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość , a więc łącznie z uzasadnieniem ( por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego , sygn. akt I SA/Gd 668/98). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione , dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero po spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. nie odpowiada tym wymogom co słusznie podnieśli skarżący w swej skardze. Z uwagi na dostrzeżone uchybienia procesowe , mogące mieć wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z tym nie dokonywano oceny zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b, c i art. 152 p. p. s. a. orzekł jak w sentencji wyroku.