I SA/Wa 1080/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (taki numer ma znajdujące się w aktach sprawy organu I instancji postanowienie, po ręcznym przerobieniu jego numeru z nr [...], natomiast organ odwoławczy uznał, że jest to numer [...]), którym odmówiono wydania zaświadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2019 r. [...] wystąpiła, w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716 ze zm.), o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło z mocy prawa przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia kryterium przedmiotowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Przekształceniu z mocy prawa podlega wyłącznie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Nieruchomość objęta wnioskiem według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. była niezabudowana i stan ten nie uległ zmianie. Wobec tego brak było podstaw prawnych do wydania żądanego zaświadczenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła zażalenie. W uzasadnieniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, wyjaśniając, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się wejście do budynku przy ul. [...] (schody i murek) oraz ogród przeznaczony wyłącznie dla mieszkańców tego budynku. W konkluzji stwierdziła, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego przy ul. [...] i dlatego prawo użytkowania wieczystego, przysługujące do tej nieruchomości podlega przekształceniu w prawo własności. Rozpatrując zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił tryb i zasady wydawania zaświadczeń wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 § 2 pkt 1). Przywołał także treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Organ II instancji stwierdził, że z treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynika, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, która składa się z dwóch działek ewidencyjnych: o nr [...] o łącznej powierzchni [...] (działka nr [...] ma powierzchnię [...], zaś działka nr [...] ma powierzchnię [...]). Zdaniem organu odwoławczego z treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynika, że na działce tej nie znajduje się żaden budynek mieszkalny, ani jednorodzinny, ani wielorodzinny. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy geodezyjnej wynika natomiast, że budynek znajduje się na działce o nr [...], a więc działce, która nie wchodzi w skład nieruchomości, której dotyczyć ma żądane zaświadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że z treści powołanych przepisów (w związku z art. 46 § 1 kc) gruntem zabudowanym w rozumieniu omawianej ustawy jest także grunt zabudowany urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale tylko w przypadku, gdy grunt ten jest zabudowany równocześnie na cele mieszkaniowe budynkiem jednorodzinnym lub wielorodzinnym. Tymczasem przedmiotowy grunt takim budynkiem zabudowany nie jest, bowiem, co wynika z akt sprawy, znajduje się na nim ogród. Nadto ze znajdującej się w przekazanych przez organ I instancji aktach mapy geodezyjnej oraz z dołączonej do zażalenia dokumentacji fotograficznej wynika raczej, że widoczna na tych zdjęciach klatka schodowa, otoczona murem, prowadząca do budynku przy ul. [...] nie znajdują się na działce nr [...], lecz na działce nr [...], a więc na gruncie, który nie stanowi nieruchomości opisanej w księdze wieczystej, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca. W tej sytuacji organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu obrazę przepisów prawa materialnego, czyli art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, w sytuacji gdy na działce [...] znajdują się urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego przy ul. [...], należało wydać zaświadczenie o przekształceniu przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu złożonej skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2019 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Podniosła w szczególności, że w jej ocenie z literalnej treści art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wynika, że wraz z nieruchomościami, na których znajdują się budynki mieszkalne, przekształceniu ulegają także nieruchomości umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zdaniem skarżącej z przepisu tego absolutnie nie wynika zatem, jak to chce Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że muszą być to działki "zabudowane budynkami". Jaki bowiem sens miałoby legitymowanie stanu rzeczy, w którym działki ewidencyjne, na których znajdują się budynki, przeszłyby na własność osób posiadających tytuł prawny do lokalu, a sąsiadujące z nimi działki ewidencyjne, na których znajdują się ogrody tychże właścicieli, schody do budynków tychże właścicieli czy inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków tychże właścicieli pozostaną własnością [...]. Takiego stanu prawnego nie dałoby się pogodzić z celem, na jaki zostały oddane przedmiotowe grunty w wieczyste użytkowanie, czyli cele mieszkaniowe. Istnieje sprzeczność pomiędzy dotychczasowym stosunkiem organów administracyjnych do przedmiotowych działek, które oddały je w wieczyste użytkowanie oraz pobierały opłaty za wieczyste użytkowanie, uznając, że działki przy budynku były niezbędne do realizacji celów mieszkaniowych, a obecnie twierdzą, że działki te "nie są gruntem zabudowanym na cele mieszkalne". Zdaniem skarżącej na działce [...] znajdują się urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego przy ul. [...] (dz. ew. [...]). Na nieruchomościach tych znajduje się wejście do budynku przy ul. [...] (schody i murek) oraz ogród przeznaczony wyłącznie dla mieszkańców budynku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 916). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przy tym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe ustawodawca uznał nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przez pojęcie przekształcenie należy rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Z przepisów tych jasno wynika, że wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, aby mogły podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 cytowanego artykułu, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Oznacza to, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Aby zatem mogło nastąpić przedmiotowe przekształcenie muszą zostać spełnione dwa warunki: 1 - wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. W sytuacji gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości, o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu, 2 - musi również istnieć związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpiło. W przypadku gdy na nieruchomości będą występowały odrębne obiekty budowlane o innej funkcji niż mieszkaniowa, taka nieruchomość co do zasady nie podlega przekształceniu. Aby przekształcenie nastąpiło, koniecznym będzie w takiej sytuacji dokonanie podziału nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 ustawy przekształceniowej (patrz Łukasz Sanakiewicz "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz." Wolters Kluwer Polska, 2019). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, co do zasady należy zgodzić się z organami orzekającymi, że działka, która stanowi ogród wykorzystywany przez mieszkańców budynku, nie podlega przekształceniu, jeżeli stanowi odrębną nieruchomość, o odrębnym stanie prawnym. Nie jest to bowiem nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym. W rozpatrywanej sprawie decydującym argumentem na rzecz odrębności spornej nieruchomości i nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym mogłoby być odmienne ukształtowanie praw rzeczowych przysługujących w stosunku do obu tych nieruchomości i ich uregulowanie w odrębnych księgach wieczystych. Sąd uznał jednak za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia, ponieważ postanowienie to zostało wydane w sytuacji, w której udokumentowane aktami sprawy postępowanie wyjaśniające nie wyjaśniło wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, które mogłyby ewentualnie uzasadniać wyprowadzenie sformułowanego powyżej wniosku. W rezultacie zapadłe rozstrzygnięcie Sąd uznał za co najmniej przedwczesne i oparte o nie w pełni ustalony stan faktyczny oraz nie w pełni zebrany materiał dowodowy. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że skarżąca w dniu [...] lutego 2019 r. złożyła dwa odrębne wnioski o wydanie zaświadczenia o przekształceniu. Jeden dotyczył działki [...], drugi działki [...]. Postanowienie organu I instancji wymienia w stanie faktycznym oba numer działek, ale w rozstrzygnięciu odmawia wydania jednego zaświadczenia, a w uzasadnieniu mowa jest jedynie o jednym wniosku. W tej sytuacji nie jest jasny zakres przedmiotowy tego rozstrzygnięcia organu I instancji. Czy rozstrzyga ono oba wnioski skarżącej, czy tylko jeden i który? Natomiast kontrolowane postanowienie organu II instancji wymienia w stanie faktycznym jedynie wniosek dotyczący działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia także jest mowa o jednym wniosku dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] i jednej działce. Brak jest natomiast oceny prawidłowości wydanego postanowienia organu I instancji co do drugiej z działek, czyli [...]. W aktach sprawy brak jest przy tym informacji o ewentualnym połączeniu wniosków skarżącej lub o ich odrębnym rozpatrywaniu. Nie sposób zatem ustalić bezspornie, który wniosek skarżącej i w jakim trybie został rozpatrzony kontrolowanymi postanowieniami organów obu instancji, a co za tym idzie, jaki jest zakres przedmiotowy tych rozstrzygnięć. Zwrócić także należy uwagę, że znajdujące się w aktach sprawy postanowienie organu I instancji nosi numer [...] i taki numer znajduje się na zwrotnym poświadczeniu odbioru tego postanowienia. Na oryginale tego postanowienia, znajdującym się w aktach sprawy, numer ten jest ręcznie przerobiony na [...]. Numerem [...] organ I instancji posługuje się również w piśmie zawierającym stanowisko organu I instancji przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z zażaleniem i aktami sprawy. Natomiast w wydanym postanowieniu organ II instancji posługuje się numerem [...]. Prawidłowe określenie przedmiotu postępowania jest nieodłącznym elementem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie jest to tym bardziej istotne, że działki [...] są całkiem inaczej zagospodarowane. Z załączonych materiałów geodezyjnych można wnioskować, że działka [...] znajduje się poza ogrodzeniem posesji przy ulicy [...] i jest użytkowana przez mieszkańców sąsiedniego budynku. Ogród budynku przy ulicy [...] stanowi natomiast wyłącznie działka [...]. Omawiane w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia argumenty dotyczące sposobu użytkowania działki [...] nie mogą zatem dotyczyć działki [...] przywołanej w postanowieniu (i na odwrót). Z akt sprawy wynika przy tym, że strona kwestionuje ustalenia organów, podnosząc, że na działce [...], wykorzystywanej jako ogród przynależny do budynku, znajdują się chodnik i schody prowadzące do tego budynku. Wejście to znajduje się poniżej poziomu gruntu i zabezpieczone jest murem oporowym przylegającym do ściany budynku, co ilustrują znajdujące się w aktach sprawy fotografie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jednoznacznie, na której z działek organy lokalizują te urządzenia. Organ II instancji wskazał bowiem, że jego zdaniem "z dołączonej do zażalenia dokumentacji fotograficznej wynika raczej, że widoczna na tych zdjęciach klatka schodowa, otoczona murem, prowadząca do budynku przy ul. [...] nie znajduje się na działce ew. [...], lecz na działce nr [...]". Jeżeli zdaniem organu II instancji lokalizacja tych urządzeń ma jakąkolwiek istotność prawną w rozpatrywanej sprawie, to nie może ona być określona jedynie poprzez domniemanie i to poddane w wątpliwość poprzez użycie słowa "raczej". Wobec treści podniesionych w zażaleniu zarzutów skarżącej jakiekolwiek rozważania dotyczące istniejących na działce [...] urządzeń powinny być poprzedzone ustaleniem, jakie urządzenia na tej konkretnie działce się znajdują i czy mają one z sąsiadującym budynkiem związek konstrukcyjny (są częścią budynku), czy też jedynie związek funkcjonalny. Należy podkreślić, że wbrew stanowisku organu II instancji wyrażonemu w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia w przedmiotowej sprawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w części dotyczącej trybu i zasad wydawania zaświadczeń nie mają bezpośredniego zastosowania. Tryb, treść i zasady wydawania zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów są bowiem uregulowane odrębnie i całościowo w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 916 ze zm.). Ustawa ta nie zawiera w tym zakresie odesłania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zarówno merytoryczna treść zaświadczenia, jak i zakres postępowania niezbędny do jego wydania wynikają z przepisów tej regulacji prawnej. W tej sytuacji zakres administracyjnego postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie takiego zaświadczenia jest zdeterminowany jego merytoryczną treścią i w tym przypadku przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zaświadczeń mogą mieć jedynie posiłkowe zastosowanie. Nie stoją one zatem na przeszkodzie, by w postępowaniu wyjaśniającym organ przeprowadził postępowanie zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie w zakresie niezbędnym do wydania merytorycznie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku omawianej regulacji prawnej ustawodawca, nakazując organowi wydawanie zaświadczeń o przekształceniu, które stanowią podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej, nadał im charakter zbliżony do decyzji deklaratoryjnych wydawanych w innych podobnych postępowaniach (np. komunalizacji lub uwłaszczenia). Jest to zatem regulacja szczególna, określająca własne zasady postępowania w uregulowanych w niej kwestiach. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, organ rozpatrzy złożone zażalenie, biorąc pod uwagę wykładnię przepisów prawa zawartą w niniejszym orzeczeniu. Przede wszystkim ustali, którego wniosku skarżącej dotyczy kontrolowane postanowienie organu I instancji, a co za tym idzie, ilu i których działek ono dotyczy. Wobec zaistniałych wątpliwości organ zweryfikuje, czy w sprawie tej nieruchomości położonej przy ul. [...] toczą się lub toczyły jeszcze inne postępowania z wniosków skarżącej. Jeżeli przedmiotowe postępowanie obejmuje działkę nr [...], organ jednoznacznie ustali, czy i jakie elementy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] są zlokalizowane na działce nr [...], a ustalenia te odpowiednio udokumentuje w aktach sprawy. Po bezspornym ustaleniu stanu faktycznego organ rozstrzygnie merytorycznie zasadność wniosku lub wniosków skarżącej dotyczących działek nr [...]. Organ odwoławczy swoje stanowisko dokładnie wyjaśni w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.