I SA/Wa 1081/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.336.2021.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") decyzją z 16 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.336.2021.KC utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z 24 września 2021 r., nr NW/IV/77200/465/06 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...][...] Państwowe S.A. w [...] (dalej: "[...]") prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], obejmującego działki: nr [...].. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) dalej: "u.g.n.", decyzją z 24 września 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [....] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], obejmującego działki nr: [...]. Przyczyną wydania negatywnej decyzji było stwierdzenie, że inicjująca postępowanie spółka [...] nie wykazała przysługującego jej poprzednikowi prawnemu w kluczowej dla uwłaszczenia dacie prawa zarządu do gruntu ww. nieruchomości. Od decyzji tej [...] wniosły odwołanie, po rozpoznaniu którego Minister decyzją z 16 lutego 2022 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Odwołując się do treści art. 200 u.g.n. Minister wskazywał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego na nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. W dalszej kolejności zauważył, że z treści ksiąg wieczystych: nr [...] wynika, że przedmiotowy grunt oznaczony jako działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz obecnie stanowi własność Skarbu Państwa. Wskazał również, że prawo własności Skarbu Państwa w tych księgach wieczystych zostało ujawnione na podstawie umów sprzedaży z lat 1963 - 1966 r. oraz decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 1965 r. Spełniona zatem została jedna z przesłanek warunkujących uwłaszczenie. Kwestią sporną pozostaje natomiast to czy zaistniała druga wskazana w art. 200 u.g.n. przesłanka, dotycząca pozostawania nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu podmiotu na rzecz, którego miało nastąpić uwłaszczenie. W tym zaś kontekście organ – odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych - wywodził, że zarząd jest prawną formą władania nieruchomością i nie można jego istnienia domniemywać. Obowiązująca zaś w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała jego powstanie w ściśle określony sposób. Zgodnie z jej art. 38 ust. 2 państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Minister stwierdził, że do przedmiotowego wniosku uwłaszczeniowego z 21 listopada 2006 r. spółka [...] załączyła m.in.: decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 2 lutego 1987 r. nr G.ll-20/8224/6/87 o ustaleniu opłaty za zarząd/użytkowanie gruntem o pow. [...] m2, a także oświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 14 października 1992 r. nr OG.II 7245/R/1/51/92 o aktualizacji ceny gruntu na rok 1992 r. Podał, że pismem z 1 grudnia 2006 r. Wojewoda wystąpił do Prezydenta Miasta [...] - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - o wyrażenie swojego stanowiska i ustalenie m.in. czy grunt objęty ww. wnioskiem o uwłaszczenie był w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...], a także czy w tej dacie były naliczane opłaty z tytułu prawa zarządu do gruntu objętego wnioskiem uwłaszczeniowym i czy opłaty były aktualizowane. Ponadto zwrócił się o wskazanie czy dane dotyczące działek będących przedmiotem uwłaszczenia wynikające z przedłożonej dokumentacji geodezyjnej są zgodne z zapisami prowadzonymi w ewidencji gruntów oraz faktycznie istniejącym stanem wnioskowanej do uwłaszczenia nieruchomości, a także czy uwłaszczenie nie narusza prawa osób trzecich. W odpowiedzi, pismem z 8 lutego 2007 r., Prezydent poinformował, że nieruchomości objęte ww. wnioskiem pozostawały w zarządzie [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 2 lutego 1987 r. Minister podał również, że pismami z 8 kwietnia 2021 r. Wojewoda wystąpił do spółki [...] i do Prezydenta o udzielenie informacji oraz o przedłożenie dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd w formie prawem przewidzianej na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) dalej; "rozporządzenie", a w szczególności wskazanie czy ww. decyzja Kierownika z 2 lutego 1987 r. była poprzedzona przekazaniem gruntu w użytkowanie/zarząd. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Prezydent, w piśmie z 13 kwietnia 2021 r., poinformował, że w Urzędzie nie odnaleziono dokumentów potwierdzających przekazanie gruntu w zarząd lub użytkowanie w formie prawem przewidzianej, w stosunku do których decyzją z 2 lutego 1987 r. naliczono opłaty z tytułu zarządu. Ponadto podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni do dnia wydania decyzji nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo Wojewody w powyższym zakresie, a zatem nie nadesłała żadnych innych dokumentów poza przedłożonymi przy wniosku, które miały świadczyć o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Zdaniem Ministra decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 2 lutego 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd/użytkowanie oraz ww. oświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 14 października 1992 r. nie mogą zostać uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie [...] prawa zarządu do przedmiotowych działek. Wprawdzie określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia decyzja ustalająca opłatę za zarząd może stanowić dowód na jego istnienie, jednakże tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem jego ustanowienia w sensie prawnym, skoro ten mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Podkreślił, że treść ww. decyzji z 2 lutego 1987 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...]. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka PKP S.A. w Warszawie zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "K.p.a.", poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...], co winno doprowadzić do przyjęcia, że [...] nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej; jak również o zwrot od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 200 u.g.n., odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Reguluje on zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego. Kluczowe zatem dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym przypadku przedsiębiorstwo państwowe [...]) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. - tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać. Tego rodzaju dokumentami kreującymi prawo zarządu skarżąca spółka (a uprzednio przedsiębiorstwo) się nie legitymuje. Powoływała natomiast jako dowód na istnienie wspomnianego prawa decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 2 lutego 1987 r. nr G.II-20/8224/6/87 ustalającą na rzecz [...] Dyrekcji [...][...]Państwowych w [...] opłaty roczne za grunt o pow. [...] m2, położonego w [...] wg. zestawienia, stanowiącego parcele wg. ewidencji z tytułu sprawowania nad nim zarządu. Zdaniem skarżącej, jest ona wystarczająca dla udokumentowania zarządu, co wynikać ma z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Przywołane bowiem rozporządzenie, wymienia jako dowód umożliwiający stwierdzenie dotychczasowego zarządu decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd nieruchomością (§ 4 ust. 1 pkt 6) Ze stanowiskiem strony jednak nie sposób się zgodzić. Decyzja ta w żaden sposób nie nawiązuje bowiem do aktu (decyzji) kreującego prawo zarządu. Sam zaś fakt posłużenia się w jej redakcji sformułowaniem wskazujący, że opłata ustalana jest z tytułu sprawowania nad nim "zarządu", nie jest wystarczające do uznania, że istotnie tego rodzaju prawo przedsiębiorstwu przynależało. W konsekwencji zaś powyższego, w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanego pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), jest dokumentem niewystarczającym dla stwierdzenia istnienia tego prawa. Jak wyjaśniał bowiem Trybunał, a w ślad za nim sądy administracyjne, decyzja o naliczeniu opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania) jedynie wyjątkowo, gdy była ona wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby bowiem niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 206 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Co prawda rozważania zawarte w powyższym wyroku dotyczą stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i § 6 ww. rozporządzenia, jednakże pozostają one aktualne także w odniesieniu do warunków stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282). Zasadnie zatem organy nie uznały ww. decyzji za dokument przesądzający o istnieniu owego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. W tym stanie rzeczy zarzut arbitralności takiej oceny, a przez to naruszenia art. 80 K.p.a. uznać należy za chybiony. Prowadzone z kolei przez organ wojewódzki poszukiwania stosownych dokumentów okazały się bezskuteczne. Co przy tym istotne, skarżąca spółka nie udzieliła odpowiedzi na pismo z 8 kwietnia 2021 r. o udzielenie informacji oraz o przedłożenie dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd w formie prawem przewidzianej na podstawie § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, a w szczególności wskazanie czy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 2 lutego 1987 r. była poprzedzona przekazaniem gruntu w użytkowanie/zarząd. Jeśli więc organ podejmował działania w celu odszukania dokumentów mogących potwierdzać okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – co miało miejsce w niniejszej sprawie (o czym świadczy wystąpienie Wojewody z 1 grudnia 2006 r. i z 8 kwietnia 2021 r. oraz do strony z 8 kwietnia 2021 r.) i dokumentów takich nie uzyskał – nie sposób mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia w toku procedowania sprawy przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., przejawiającego się w niepodejmowaniu z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Skoro zatem w toku postępowania wyjaśniającego nie pozyskano dowodu potwierdzającego sprawowanie przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. prawnie ustanowionego zarządu gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr: [...], uzasadnione jest wnioskowanie, że władanie nim przez ten podmiot miało jedynie charakter faktyczny. To z kolei wykluczało możliwość potwierdzenia na jego rzecz konwersji z mocy art. 200 u.g.n. owego władania w prawo użytkowania wieczystego. Orzekając zatem o odmowie uwłaszczenia na tej podstawie [...] na przedmiotowych nieruchomościach Wojewoda nie naruszył przepisu art. 200 ust. 1 u.g.n. wykładanego w powiązaniu z art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Nie naruszył go w związku z tym także Minister utrzymując w mocy podjętą przez ów organ decyzję. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.