I SA/Wa 1082/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. nr [...]. Decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2015 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 1994 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności do 1/12 nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 1994 r. A. G., A. G., R. J., M. K., A. K., P. K., A. R., K. R., T. R., Z. F., J. R., A. G., B. B., M. G. oraz D. G. (następcy prawni T. M. jedynego spadkobiercy L. W.) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent [...] zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w jednym z trybów nadzwyczajnych, którego celem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz weryfikacja decyzji w kontekście wystąpienia wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Minister podniósł, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Ministra, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja narusza bowiem przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że na podstawie postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] maja 1978 r., sygn. akt [...] (będące podstawą uznania współwłasności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości) oraz utrzymał w mocy postanowienie Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że prawa do spadku po L. W. przypadają T. M. w całości. W związku z powyższym w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] we wskazanej części nie należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto, Minister stwierdził, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Gmina [...] oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] złożyli skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2015 r., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że z samego faktu ustalenia przez organ, iż doszło do uchylenia postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1978 r., sygn. akt [...] postanowieniem tego Sądu z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...], nie można twierdzić, że zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. Dalej wskazano, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa legitymował się prawem własności 1/12 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po L. W., które to prawo było ujawnione w księdze wieczystej. Zatem, prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że zaistniały podstawy do wydania kontrolowanej decyzji. Skarżący wskazali, że zgodnie z obowiązującymi w dniu otwarcia spadku po L. W., jak również w dniu stwierdzenia nabycia tego spadku, na osobie roszczącej sobie prawo do własności nieruchomości ciążył obowiązek ujawnienia stosownych zmian w księdze wieczystej zgodnie z art. 29 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320 ze zm.). Spadkobiercy L. W. nie ujawniając swojego prawa zgodnie z obowiązującymi przepisami narazili się na niekorzystne skutki stąd wynikające, z utratą prawa własności włącznie. W konsekwencji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 5 października 2015 r. skarżący podtrzymali wniesioną skargę oraz dodatkowo podnieśli, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja byłą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Strona skarżąca podkreśliła, że do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. doszło po 21 latach od wydania tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a., została poddana ocenie legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności do 1/12 nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W sprawie niesporne jest, że Sąd Rejonowy [...] na podstawie postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] maja 1978 r., sygn. akt [...], na mocy którego stwierdzono, że spadek po L. W. nabył na podstawie ustawy w całości Skarb Państwa. Postanowienie z maja 1978 stało się podstawą wpisu prawa własności Skarbu do 1/12 wyżej opisanej nieruchomości w KW nr [...]. Ponadto, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Sąd utrzymał w mocy postanowienie Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że prawa do spadku po L. W. przypadają T. M. w całości. W konsekwencji, w związku z uchyleniem postanowienia z dnia [...] maja 1978 r., oczywistym jest, że w dniu komunalizacji Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo współwłasności do ww. nieruchomości, a zatem sporna nieruchomość w 1/12 części nie mogła być objęta nabyciem z mocy prawa przez Gminę [...] w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Aby bowiem Gmina mogła uzyskać prawo współwłasności tej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., nieruchomość ta musiała stanowić własność Skarbu Państwa na tę datę. Sąd podziela także stanowisko organu, że deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja wywoła bowiem skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W tym zakresie orzecznictwo sądowe jest ugruntowane. Podkreślić należy, że decyzja z dnia [...] maja 1994 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa współwłasności wyżej opisanej nieruchomości, przysługującego Gminie [...], zaś wpis w księdze wieczystej potwierdzający to prawo nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego tej decyzji. Wpis prawa własności do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym podmiotom względem oznaczonej nieruchomości. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że decyzja komunalizacyjna, która stanowiła podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej, może - na skutek stwierdzenia jej nieważności - odwrócić ów skutek, czyli spowodować wykreślenie deklaratoryjnego wpisu prawa własności nieruchomości, jeżeli okazałby się on wadliwy, bo dokonany na mocy nieważnej decyzji. Zniweczenie skutków decyzji tworzącej prawo może więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. W przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia (wbrew twierdzeniu strony skarżącej) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, stwierdzający, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, nie była bowiem źródłem nabycia prawa własności przez Gminę [...], a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała Gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł prawny. Innymi słowy, orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zasadnie organ nadzorczy przyjął, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. była obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W tym stanie sprawy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.