I SA/Wa 1082/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody Ł. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę Gminę Miasto Ł. z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. D. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Położona przy ul. D. [...] w Ł. nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowana w [...], pochodzi z części dawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (o ogólnej pow. [...] m2), nabytej na rzecz Skarbu Państwa przez Z. P. F. w Ł. aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1974 r. rep. [...] nr [...], zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Na podstawie tej umowy w dziale [...] wyżej wymienionej księgi wieczystej jako właściciela nieruchomości ujawniono "Skarb Państwa – Z. P. F. w Ł." Na wniosek Prezydenta Ł. wszczęte zostało przed Wojewoda Ł. postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), własności ww. nieruchomości przez Gminę Miasto Ł. W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda Ł. decyzją z [...] grudnia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] czerwca 2017 r., odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności tej nieruchomości, opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organy powoływały się na istniejący na nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. zarząd, przynależy przedsiębiorstwu państwowemu Z. P. F. w Ł., który – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - stanowi przeszkodę komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Prawa zarządu miało zaś wynikać, zdaniem organów, z nabycia przez to przedsiębiorstwo nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odwołała się w tym kontekście do regulacji z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 zm.) – przywoływanej także przez uprawnionego geodetę, który sporządził na potrzeby postępowania stosowne opracowanie geodezyjne. Przepis ten bowiem przewidywał, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd m.in. na podstawie umowy nabycia nieruchomości. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Prezydent Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...]. W motywach skargi, uzupełnionej pismem procesowym z [...] września 2017 r., skarżący, odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych jak też Sądu Najwyższego, kwestionowała stanowisko organów, co do istnienia po stronie Z. P. F., na datę komunalizacji, prawa zarządu do nieruchomości przy ul. D. w Ł. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że zawarcie przez przedsiębiorstwo państwowe aktu notarialnego przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie potwierdza prawa zarządu dla ww. jednostki, a prawo do gruntu, w postaci zarządu, użytkowania, czy użytkowania wieczystego nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Samo zaś ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości w dziale [...] tej księgi zwrot "zarząd i użytkowanie" nie musi oznaczać ustanowienia dla przedsiębiorstwa państwowego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Prezydent Ł. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa komunalizacyjna", zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W myśl natomiast obowiązującego w tej dacie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) dalej: "u.g.g." - z którym pod względem systemowym przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej był zsynchronizowany - terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że nieruchomość objęta postępowaniem na dzień [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, i że ten stał się jej właścicielem na podstawie umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) o nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez Z. P. F. w Ł. (aktem notarialnym z [...] lutego 1974 r. rep. [...] nr [...]). Istotą sporu jest natomiast to, czy w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ww. przedsiębiorstwu przysługiwało do nieruchomości prawo zarządu – jak przyjęły organy, czy też jedynie władało ono nią w sposób faktyczny (bez tytułu prawnego). W tym zaś aspekcie kluczowe znaczenie ma ocena skutków prawnych zawarcia przez przedsiębiorstwo przywołanej wyżej umowy sprzedaży. Z faktu bowiem nabycia na jej podstawie przez Z. P. F. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości organy wywodzą przynależny przedsiębiorstwu zarząd nieruchomością, a to w związku z treścią art. 38 ust. 2 u.g.g., który to przepis przewidywał, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd m.in. na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Stanowisko to uznać jednak należy za błędne. Ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości weszła wszak w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. W konsekwencji, w sposób oczywisty jej przepisów, w tym przywoływanego przez organ art. 38 nie można stosować do umów zawartych przed tą datą (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r. I OSK 1884/15, Lex nr 2315128). Jednocześnie obowiązująca w momencie zawierania umowy, regulująca kwestie władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki państwowe na terenie miast ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), analogicznego jak w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości rozwiązania nie zawierała. Jej art. 10 przewidywał natomiast, że stanowiące wówczas formę władania nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne "użytkowanie" –- podmioty te nabywały wyłącznie w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej rady narodowej. W zgromadzonym w aktach materiale dowodowym tego rodzaju decyzji brak. A skoro tak to władanie przez przedsiębiorstwo nieruchomością po jej nabyciu w 1974 r. przez Skarbu Państwa, mogło być rozpatrywane wyłącznie jako władanie faktyczne. Takie z kolei nie podlegało przekształceniu ex lege w zarząd na podstawie art. 87 ust. 1 u.g.g. Zważywszy przy tym, że także na gruncie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie była wydana decyzja administracyjna, która oddawałaby tę nieruchomość w zarząd przedsiębiorstwa (a przynajmniej brak takowej w aktach i na jej istnienie organy się nie powołują), uprawnione jest wnioskowania, że taki stan faktyczno-prawny na nieruchomości utrzymał się do [...] maja 1990 r. Nie istniała zatem przeszkoda prawna, w postaci należenia tej nieruchomości do przedsiębiorstwa państwowego, uniemożliwiająca jej komunalizację. "Należenie" to rozumieć wszak należy wyłącznie jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Wskazał na to już Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz.U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie wyjaśniał, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem dopiero wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Wprawdzie uchwały Trybunału zawierające powszechną wykładnię ustaw utraciły swoją moc (art. 239 ust. 3 Konstytucji RP), to niemniej argumentację przywoływaną przez Trybunał przy podejmowaniu tej uchwały skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Znajduje ona także potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (vide np. wyroki: WSA w Warszawie z 30 listopada 2011 r. I SA/Wa 1196/11 Lex nr 1150672; NSA z 6 lutego 2013 r. I OSK 1697/11 Lex nr 1277666). Bez znaczenie w sprawie pozostaje sposób ujawnienia w dziale [...] księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jej właściciela w formule: "Skarb Państwa-Z. P. F. w Ł.". Wprawdzie tego rodzaju zapis, stosowany był przy ujawnianiu prawa własności nieruchomości państwowej znajdującej się w użytkowaniu (zarządzie) państwowej jednostki organizacyjnej. Jednakże dla ujawnienia owego użytkowania (zarządu) w rozumieniu art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., potrzebna była decyzja właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium odpowiedniej rady narodowej (vide przywoływana przez skarżącego uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 października 1967 r. III CZP 72/67), która w rozpoznawanej sprawie – jak już wspomniano – nie została wydana. Skoro zatem nieruchomość położona w Ł. przy ul. D. [...] w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność państwową i po myśli art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (a nie ww. przedsiębiorstwa, gdyż w prawnie przewidzianej formie w zarząd nie została mu przekazana), to odmowa potwierdzenia nabycia jej własności z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. - o czym orzekł Wojewoda Ł. w decyzji z [...] grudnia 2015 r. narusza w sposób mający wpływ na wynika sprawy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z uwagi na jego niezastosowanie, mimo zaistnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą normy prawnej w nim zawartej. W konsekwencji także narusza ów przepis utrzymująca w mocy tę decyzję zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, co prowadzić musi do ich uchylenia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku podjęcia w sprawie przez organ wojewódzki deklaratoryjnej decyzji ocenę te uwzględniającej oraz uzasadnienia jej zgodnie ze standardami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.