I SA/Wa 1082/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. I SA/Wa 1082/21 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z 3 marca 1951 r., nr l.d. [...] odmawiającego przywrócenia J. S. terminu do złożenia wniosku dekretowego w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. Mochnackiego Nr 3 hip. 7871. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Organ ustalił, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr hip [...] objęta była przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...](Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawa w dniu 25 listopada 1948 r. W dniu 29 sierpnia 1949 r. J. S. złożył do Zarządu Miejskiego [...] wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z 3 marca 1951 r. nr. l.d. [...], wydanym w oparciu o przepis art. 1, 41, 42 i 75 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. Nr 56 poz. 341) odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem administracyjnym z 17 marca 1951 r. nr LDz.PB/825/51/U odmówiło J. S. przyznania prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości. J. S. złożył odwołanie od tego orzeczenia do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Ministerstwo Gospodarki Komunalnej orzeczeniem z 28 maja 1951 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z 17 marca 1951 r. nr [...]. Organ w oparciu o postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia 6 marca 1968 r. sygn. akt I Ns II 187/68 i Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I Ns 1725/97, ustalił, ze następcą prawnym J. S. została M. S. Następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...] r. M. S. nabył w całości T. Ś.. W dniu 13 maja 2019 r. Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., z uwagi na brak podstawy prawnej do jego wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 27 kwietnia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 3 marca 1951 r. nr l.d. [...], wydanego w oparciu o przepis art. 1, 41, 42 i 75 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 56 poz. 341), o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Organ podkreślił, że w piśmiennictwie i judykaturze z reguły przyjmuje się, iż o zakwalifikowaniu wady jako "rażące naruszenie prawa" decydują trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Organ zgodził się z podniesionym przez Prokuratora argumentem, że przepisy dekretu nie przewidywały możliwości przywrócenia 6 miesięcznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskich, zatem nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania orzeczenia w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie takiego terminu. Organ przypomniał, że wnioski o przywrócenie terminu były częstokroć składane i rozpatrywane negatywnie z uwagi na fakt, że 6 miesięczny termin na złożenie wniosku dekretowego był terminem prawa materialnego, i jako taki nie podlegał przywróceniu w oparciu o przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu oznacza to, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z 3 marca 1951 r. nie jest możliwe, gdyż nawet jeśli uznać, że ww. organ nie miał umocowania prawnego do wydania zaskarżonego orzeczenia, to skutki jego wydania nie naruszają porządku prawnego w sposób nieakceptowany. Zatem przywrócenie terminu dekretowego stało by w rażącej sprzeczności do przepisu art. 7 dekretu, a odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej służyło realizacji obowiązujących przepisów prawa. Organ odnosząc się do przywołanych w sentencji zaskarżonego orzeczenia przepisów art. 41 i 42 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, przypomniał że regulowały one procedurę przywrócenie terminu procesowego i jako takie nie mogły służyć do rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminu prawa materialnego, w tym terminu określonego przepisami dekretu. Jednakże zdaniem organu wnioski o przywrócenie terminu musiały być rozpatrywane w jakiejś formie, a przyjęcie takiego sposobu rozpatrzenia wniosku nie stanowiło rażącego naruszenia obowiązujących ówcześnie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 27 kwietnia 2021 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...] zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 marca 1951 r. bowiem termin określony w art. 7 ust. 1 Dekretu z dnia 26 października 1946 r. był terminem zawitym, co do którego brak było przepisów umożliwiających jego przewrócenie, bowiem taką możliwość winny przewidywać przepisy go określające. Wnosił o wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wobec zaistnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydanie go bez podstawy prawnej bądź też zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną niniejszym decyzję, zgodnie z przepisem art. 135 P.p.s.a. Prokurator wskazał, że w systemie prawa rozróżnia się m.in. terminy procesowe i terminy prawa materialnego. Wniosek właściciela złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wszczynał postępowanie administracyjne, w którym zgodnie z art. 41 ust. 1 r.p.a. dopuszczalne było, a obecnie zgodnie z art. 58 § 1 kpa dopuszczalne jest, przywrócenie terminu uchybionego bez winy, jednakże dotyczy to terminów proceduralnych. Tymczasem 6-miesięczny termin złożenia wniosku o przyznanie prawa rzeczowego ma charakter materialny i dlatego nie podlega przywróceniu w razie uchybienia. W orzecznictwie i w doktrynie ostatecznie utrwalił się pogląd, że jest to termin prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. W uchwale NSA z dnia 14 października 1996 r,, OPK 19/96, ONSA 1997, wyrażono pogląd, iż do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie mają zastosowania przepisy kpa dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60). Pogląd ten jest uzasadniony również w przypadku przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które przywoływał organ . Podkreślił, że art. 41 powołanego rozporządzenia odnosi się wyłącznie do terminów przewidzianych w postępowaniu administracyjnym i jako przepis ściśle proceduralny nie dotyczy terminów prekluzyjnych z zakresu prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w na skutek sprzeciwu Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...], który wystąpił o stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 3 marca 1951 r., nr l.d. [...] odmawiającego przywrócenia J. S. terminu do złożenia wniosku dekretowego w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. [...]. W tego rodzaju postępowaniu organ nie jest związany granicami zarzutów podniesionych przez stronę, ale obowiązany jest do skontrolowania kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach tej kontroli kluczowym zagadnieniem była ocena zakwestionowanego przez strony orzeczenia administracyjnego pod kątem jego legalności, co w szczególności oznaczało konieczność ustalenia, czy decyzja nie jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało , że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z 3 marca 1951 r. Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie prezentują jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Utrwalone orzecznictwo wskazuje, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu nie mają zastosowania przepisy kpa dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin, a przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. takiej możliwości nie przewidują. Nie budzi wątpliwości, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]ma charakter nieprzywracalny - jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. Przepisy dekretu z dnia 6 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]nie przewidują wyjątków od zasady terminowego złożenia wniosku. Istotny jest wyłącznie fakt złożenia wniosku przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 7 dekretu, w terminie określonym w tym przepisie. Zatem, złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po upływie terminu określonego w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej - i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu. Nie ulega również wątpliwości, iż w takiej sytuacji brak jest możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy czym chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ odmówił przywrócenia terminu, nie ulega wątpliwości że nieprawidłowo, który i tak nie mógłby być przywrócony, zatem orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z 3 marca 1951 r nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności Wprawdzie z treści orzeczenia administracyjnego wynika, że organ administracji rozpatrywał wniosek J. S. o przywrócenie terminu w świetle materialnych przesłanek określonych w art. 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341), a więc tak, jak by chodziło o przywrócenie terminu procesowego, to jednak przyjęcie takiego sposobu rozpatrzenia wniosku nie stanowi rażącego naruszenia obowiązujących ówcześnie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zupełnie inna sytuacja miałaby miejsce gdyby organ przywrócił termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Gdyby prezydent [...] wydał postanowienie o takiej treści byłoby ono niewątpliwie nieważne jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe należało uznać, że w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej oceny orzeczenia administracyjnego, a w związku z tym nie można jej zarzucić naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.