I SA/Wa 1083/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. i K. małż. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za grunt położony w W., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] zajęty pod drogę publiczną ul. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2011 r. działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. i K. małż. P. z dnia 28 listopada 2005 r., ustalił na ich rzecz za przedmiotową nieruchomość odszkodowanie w wysokości [...] zł i zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ze środków Skarbu Państwa. Od decyzji tej odwołanie złożyli A. i K. małż. P. kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że A. i K. małż. P. w dniu 28 listopada 2005 r. wystąpili z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a więc w termine określonym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ostateczną decyzją z dnia 10 października 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat W. - z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]; decyzja ta stała się ostateczna w dniu 13 listopada 2008 r. Bezsporne zatem jest, zdaniem organu, że A. i K. małż. P. - byli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości byli uprawnieni do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz, że wniosek złożyli w ustawowym terminie. Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy zatem prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ pierwszej instancji wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności. Z ustaleń Wojewody [...] wynika, że w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta W. w dniu [...] kwietnia 2010 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. L. operat szacunkowy nr [...], i organ pierwszej instancji uznał, iż operat ten został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i na jego podstawie określił wysokość odszkodowania za grunt zajęty pod część drogi publicznej ul. [...]. Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] września 2010 r. rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego J. L., w czasie której A. i K. małż. P. zobowiązali się do podjęcia w ciągu 14 dni decyzji, czy będą kierowali przedmiotowy operat do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a pismem z dnia 20 września 2010 r. zgłosili swoje zastrzeżenia do tego operatu; w piśmie z dnia 1 października 2010 r. rzeczoznawca majątkowy J. L. ustosunkował się do zastrzeżeń stron. Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy, a rzeczoznawca majątkowy J. L. w dniu 29 lipca 2011 r. potwierdził aktualność operatu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, zatem w konsekwencji organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym, którego obowiązkiem jest uwzględnienie zmiany stanu prawnego sprawy zaistniałego po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy przy piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. stosownie do art. 136 i 84 § 1 kpa wystąpił za pośrednictwem Prezydenta W. do rzeczoznawcy majątkowego J. L. z pytaniem czy w związku z nowelizacją przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985) zmieniły się uwarunkowania prawne wyceny w sposób rzutujący na określenie wartości w przedmiotowym operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2010 r., i czy w związku z tym ustalenia tego operatu pozostają aktualne po tej zmianie przepisów. Przy piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r. Prezydent W. przekazał klauzulę do operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. datowaną na dzień 5 stycznia 2012 r. sporządzoną na podstawie § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., którą biegły potwierdził aktualność spornego operatu podnosząc w uzasadnieniu, że "z uwagi na fakt, że wyceniana nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową w planie miejscowym zgodnie z art. 154 ugn, zachodzą przesłanki do zastosowania w procesie wyceny przepisów § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. - nie zmieniły się więc uwarunkowania prawne wyceny w sposób rzutujący na określenie wartości w przedmiotowym operacie szacunkowym. W związku z tym ustalenia tego operatu pozostają aktualne po zmianie przepisów". Zdaniem Wojewody [...], wnikliwa analiza przedmiotowego operatu wykazała jednakże, iż pozostaje on w sprzeczności z zasadami szacowania nieruchomości, określonymi w cytowanym wyżej rozporządzeniu oraz w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami - co organ wykazał w dalszej części uzasadnienia decyzji. Zdaniem organu, wobec tego, iż dostrzeżono nieprawidłowości wskazane w kwestionowanym w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. należy uznać, że organ pierwszej instancji naruszył normy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, bowiem nie wystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Nie jest wystarczające, jeżeli organ w uzasadnieniu decyzji przytoczy wnioski opinii, gdy jest ona kwestionowana przez stronę, a nie przeprowadzi jej weryfikacji w sposób przewidziany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Fakt, że operat szacunkowy sporządzony został przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego nie oznacza, że organ zwolniony był z obowiązku analizy i oceny jego poprawności. Wojewoda [...] stwierdził, że Prezydent W. naruszając przywołane wcześniej regulacje procesowe nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności fatycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, ponieważ przyjął jako środek dowodowy w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2010 r., który w ocenie organu odwoławczego, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem organu, operat powinien bowiem być sporządzony w oparciu o najbardziej aktualne ceny nieruchomości wynikające z aktów notarialnych odpowiednio zweryfikowanych zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, według którego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W rozumieniu powołanego przepisu za szczególne warunki zawarcia transakcji uważa się sprzedaż w drodze przetargu, jeżeli uzyskane w przetargu ceny odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne, sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Wojewoda [...] uznał, że powyższe uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa celem zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnego z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2007 r. II OSK 1753/06 wyraźnie wskazano, iż ,,w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (...). W art. 15 kpa została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji (...) ". 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W.; zarzucając naruszenie: 1. art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione kwestionowanie przez Wojewodę [...] tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, a w konsekwencji podjęcie przez organ odwoławczy działań zastrzeżonych przez ustawodawcę dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych; 2. przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i art. 136 kpa w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji powzięcia przez organ odwoławczy wątpliwości odnośne prawidłowości sporządzenia tego dowodu; 3. przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 kpa polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy; 4. przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania - - wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za grunt położony w W., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] objęty księgą wieczystą, zajęty pod drogę publiczną ul. [...] i zobowiązującą do wypłaty tego odszkodowania Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ze środków Skarbu Państwa - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, miasto jest właścicielem nieruchomości, jednakże nie miasto jako jednostka samorządowa jest zobowiązane do wypłacenia odszkodowania lecz Prezydent wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy - skargę w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie ma interesu prawnego, bowiem zaskarżona decyzja nie dotyczy jej praw i obowiązków, skoro do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Prezydent wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2011 r. II OSK 439/10 stwierdził, że osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi. Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania (LEX nr 992577). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. A zatem, skoro stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony, bowiem decyzja nie dotyczy jego praw ani obowiązków, skarga podlegała oddaleniu. Dodać również należy, że badanie interesu prawnego jest podstawową czynnością na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania. Ustalenie przez sąd, że skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez podmiot nieposiadający materialnej legitymacji skargowej, może skutkować wyłącznie oddaleniem skargi, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.