I SA/Wa 1085/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun- Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Szmydt WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1959 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W wyniku wniosku L. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1995 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca1959 r., nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] o pow. [...] ha składającego się z parcel nr [...], stanowiącego własność J. K. na podstawie aktu nadania z dnia [...] stycznia 1953 r., nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Wojewoda nie wziął pod uwagę okoliczności, że kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] jako osobę otrzymującą rozstrzygnięcie wymienia zmarłą w dniu [...] sierpnia 1956 r. w [...] – J. K. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym postępowaniu powinien brać udział aktualny właściciel przejętego gospodarstwa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1959 r., nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa z powodu skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie wskazując, że nie stwierdza nieważności tego orzeczenia, albowiem od dnia jego ogłoszenia upłynęło 10 lat. Organ wyjaśnił, że wniosek o przejęcie gospodarstwa złożyła, pismem z dnia [...] września 1956 r., po śmierci J. K. – jej córka L. K. podnosząc, że nie ma sił do obróbki gospodarstwa, a ponadto pracuje jako pracownik umysłowy w P. w [...]. Orzeczenie o przejęciu gospodarstwa z dnia [...] czerwca 1959 r. zostało podane do publicznej wiadomości mieszkańcom wsi na zebraniu wiejskim w dniu 21 lipca 1959 r. ponieważ nie zostało wcześniej skutecznie doręczone. Następnie, Przewodniczący Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] aktem nadania z dnia [...] września 1957 r., nr [...] nadał przedmiotowe gospodarstwo J. K. Orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania ustalony został szacunek i granice gospodarstwa, które składało się z działek nr [...]. Dla gospodarstwa została założona księga wieczysta Rep. KW Nr [...] w Sądzie Powiatowym w [...]. Jak wskazał organ, obecnie grunty z przejętego gospodarstwa położone są w granicach działek oznaczonych nr: dz. [...] o pow. [...] ha stanowiąca własność M. K. i J. K. w udziale do 1/2; dz. [...] o pow. [...] ha stanowiąca własność J. K.; dz. nr [...] o pow. [...] ha stanowiąca własność A. i S. Z.; dz. [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha - znajdujące się w Zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych. Pismem z dnia 20 marca 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił właścicieli gruntów o toczącym się postępowaniu oraz przysługujących im prawach. Dalej organ wyjaśnił, że zaskarżone orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1959 r. zostało wydane na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz. U. Nr 39, poz.174). W myśl tego artykułu gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela, mogą być na podstawie orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i wolne od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych. Organ stwierdził, że spadkobierczyni właścicielki gospodarstwa – L. K. po śmierci matki nie przeprowadziła postępowania spadkowego i nie podjęła czynności mających na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, lecz złożyła tylko wniosek o przejęcie gospodarstwa na Skarb Państwa i je opuściła. Prawo do spadku ustaliła dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1990 r., sygn. akt [...]. Skoro więc Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczenie o przejęciu gospodarstwa skierowało do nieżyjącej już matki – J. K. jako właścicielki gospodarstwa powyższe, zdaniem organu, wyczerpało przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istotne jest, iż organy prowadziły postępowanie wiedząc o śmierci właścicielki nieruchomości, co powinno skutkować uznaniem za stronę postępowania jej spadkobierców. Dalej organ podniósł, że orzeczenie Prezydium zostało podane do publicznej wiadomości mieszkańcom wsi na zebraniu wiejskim w dniu 21 lipca 1959 r., natomiast L. K. dopiero wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1995 r. zwróciła się do Urzędu Wojewódzkiego w [...] o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Wobec powyższego, zdaniem organu pierwszej instancji, należało stwierdzić, że wniosek został złożony po terminie przewidzianym w art.156 § 2 k.p.a. i zasadnym jest stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ ustosunkował się do żądania wnioskodawczyni o wypłatę odszkodowania za utracone mienie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1959 r., nr [...]. Minister podniósł, że skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji oceniane być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co potwierdza aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Dalej wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] już w chwili wydawania orzeczenia posiadało informację o śmierci J. K. co oznacza, że organ nieprawidłowo prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stron postępowania. W konsekwencji, zdaniem Ministra, kontrolowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła J. K. reprezentowana przez adwokata [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa; 2) przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a., bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W punkcie oznaczonym jako piąty punkt skargi strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów, które dołączono do skargi: 1) prośby L. K. o przejęcie gospodarstwa z dnia [...] września 1956 r. z odręczną opinią Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]; 2) ankiety w sprawie niezagospodarowania użytków rolnych z dnia 11 września 1956 r.; 3) wniosku L. K. o przejęcie gospodarstwa z dnia [...] września 1956 r.; 4) pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] do L. K. z dnia 5 października 1956 r. dotyczącego listu obiegowego co do zaległości gospodarstwa; 5) listu obiegowego z datą 10 października 1956 r.; 6) zwrotnego poświadczenie odbioru orzeczenia w sprawie przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego z dnia [...] czerwca 1959 r.; 7) pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 16 czerwca 1959 r. o podaniu do publicznej wiadomości mieszkańcom wsi [...] treści orzeczenia w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego - na okoliczność, że L. K. - jedyna spadkobierczyni J. K. - była wyłącznym inicjatorem przejęcia gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa oraz na okoliczność ogłoszenia orzeczenia o przejęciu gospodarstwa; 8) podania J. K. - ojca skarżącej - o przyznanie gospodarstwa rolnego po L. K. z dnia 14 września 1956 r.; 9) pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o skierowaniu J. K. na gospodarstwo rolne po J. K. z dnia 9 października 1956 r.; 10) protokołu wprowadzenia J. K. w posiadanie gospodarstwa rolnego z dnia [...] listopada 1956 r.; 11) aktu nadania gospodarstwa rolnego J. K. z dnia [...] września 1957 r.; 12) orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] listopada 1960 r.; 13) postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1961 r. o założeniu księgi wieczystej dla gospodarstwa rolnego oraz o wpisaniu jako właściciela J. K. - kopie potwierdzone za zgodność z oryginałami - na okoliczność, że ojciec skarżącej przejął gospodarstwo rolne po J. K. w listopadzie 1956 r., i że zostało wydane wobec niego orzeczenie o wykonaniu aktu nadania skutkujące przeniesieniem własności i ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej. W konsekwencji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 29 października 2015 r. uczestnik postępowania L. K. wniosła o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 listopada 2015 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w pkt 5 skargi na okoliczności tam podniesione. Przewodnicząca ustnie wyjaśniła, że powyższe dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. W dacie wydawania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1959 r., nr [...] obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z art. 10 rozporządzenia "Zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej." Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną, rozumianą jako zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków z chwilą urodzenia - stosownie do treści art. 8 k.c. (w dacie wydawania orzeczenia – stosownie do art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego – Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.), traci ją natomiast poprzez wygaśnięcie w dacie swojej śmierci. Okoliczność ta przesądza, że osoba zmarła nie może być uczestnikiem żadnego postępowania, które powinno być po jej śmierci kontynuowane z udziałem jej następców prawnych. Wydanie wobec niej decyzji powoduje, że jest ona obarczona wadą nieważności. Ponadto należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po części odpowiednikiem tej regulacji był art. 14 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z 1928 r., zgodnie z którym "Osoby interesowane i ich pełnomocnicy mają prawo w godzinach do tego przeznaczonych dowiadywać się o biegu spraw". Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie pisemnych rozstrzygnięć (art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 25 i 26 ww. ustawy z 1950 r. ). Z doręczeniem orzeczenia administracyjnego wiążą się bowiem określone skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia Prezydium z dnia [...] czerwca 1959 r. nie żyła już L. K. albowiem zmarła [...] sierpnia 1956 r. Pomimo tego orzeczenie zostało do niej skierowane, jako osoby, której przysługiwały prawa własnościowe do gospodarstwa objętego treścią orzeczenia. Zauważenia wymaga, że już w dacie złożenia przez L. K. wniosku z dnia [...] września 1956 r. o przejęcie gospodarstwa, organ powziął wiedzę o śmierci właścicielki – J. K. Wprawdzie korespondencję z przebiegu postępowania Prezydium kierowało do potencjalnej spadkobierczyni, co zostało potwierdzone postanowieniem sądu powszechnego z dnia [...] września 1990 r., jednakże ostatecznie orzeczenie o przejęciu zostało skierowane do nieżyjącej J. K., na co wskazuje także zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych, która w chwili wydawania rozstrzygnięcia nie miała przymiotu strony skoro nie miała podmiotowości prawnej. Powyższe działanie stanowiło rażące naruszenie prawa – w tym cytowanych wyżej przepisów ogólnych prawa cywilnego oraz art. 28 k.p.a. (odpowiednik - art. 9 rozporządzenia z 1928 r.) - będące podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Takie naruszenie prawa obligowało Ministra do wydania decyzji o powyższej treści. Jak słusznie zauważył Minister w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień. Skoro postępowanie nadzorcze wykazało, że doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że było ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II 952/07; z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 901/09; z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Organ powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu . Wobec przedstawionych rozważań zarzuty skargi są, zdaniem Sądu, chybione i nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1