I SA/Wa 1085/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. znak: [...], dotyczącej nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], ark. mapy [...], jako dz. nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa – Przepisy wprowadzające (...)), stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności ww. nieruchomości. Organ podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. wystąpił Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skomunalizowana dz. nr [...] w momencie wydania ww. decyzji stanowiła teren Nadzoru Wodnego w [...], będący we władaniu Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w [...] (poprzednika prawnego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], obecnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), co zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) wyłączało możliwość komunalizacji. Minister podniósł, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej muszą wynikać bezpośrednio z weryfikowanej decyzji, być oczywiste, zamykać się w wyczerpująco określonych ramach art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Minister wskazał, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że przedmiotowa dz. nr [...], wpisana była do księgi wieczystej [...], gdzie jako podstawa nabycia tytułu własności Skarbu Państwa figuruje postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 1958 r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu nieruchomości przez Skarb Państwa, a postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w niniejszej sprawie organ dodatkowo ustalił, że pismem z dnia 11 października 1952 r. L.dz. [...] Zarząd Okręgowy Dróg Wodnych w [...] zwrócił się z prośbą do Ministerstwa Żeglugi o wystąpienie z wnioskiem do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej o przekazanie na własność nieruchomości (składającej się z parcel nr [...], część parceli nr [...] i część parceli nr [...] zapisanych w Kw: [...], tom [...] wykaz [...], [...]) położonej w P. przy ul. [...] o pow. [...] m2 dla pobudowania [...]. Pismem z dnia 30 stycznia 1953r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej poinformował Ministra Żeglugi o wyrażeniu zgody na przekazanie Zarządowi Okręgowemu Dróg Wodnych w [...] w zarząd i użytkowanie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] ozn. nr parceli [...],[...] i część parceli nr [...]. Minister ustalił, że na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] lutego 1953r. przekazano Zarządowi Okręgowemu Dróg Wodnych w [...] w zarząd i użytkowanie w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 47, poz. 354) część nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miasta P. ul. [...] ([...]) w granicach jak na załączonym planie sytuacyjnym sporządzonym przez Rejon Dróg Wodnych w [...] z dnia [...] września 1952 r. o pow. [...] m2 ozn. katastralnie obręb [...] tom [...] wykaz [...] tom [...] wykaz [...] tom [...] wykaz [...] numer parceli [...] część, nr [...] i część parceli nr [...]. Natomiast z pisma Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z dnia 5 października 2016r. znak: [...] wynika, że dz. nr [...] arkusz mapy [...] odpowiada dawnej parceli katastralnej nr [...] z karty mapy [...], zapisanej dawniej w Kw [...]. Minister wskazał, że powyższe potwierdził także wykaz zmian gruntowych sporządzony w roku 1965, w którym wskazano także, że Zarząd Okręgowy Dróg Wodnych w [...] jest użytkownikiem ww. nieruchomości. Minister zauważył, że wydzielanie i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed 27 maja 1990 r. następowało w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354) oraz protokołami zdawczo-odbiorczymi, o których mowa w art. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) - w brzmieniu na dzień 27 maja 1990 r. - grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Minister reasumując stwierdził, że skoro przedmiotowa dz. nr [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r. była w zarządzie ówczesnej Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w [...], a na datę wydawania decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], to tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. znak: [...] w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Minister dokonując oceny czy nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiłyby wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji wskazał, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało, istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu ww. przepisu, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. Nadto Minister wskazał, że upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Po rozpoznaniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest odpowiednio - w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa - wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, w sytuacji braku podstawy dla danego rozstrzygnięcia - dokładne wykazanie, że brak jest podstawy dla danego rozstrzygnięcia, zaś w sytuacji wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - ustalenie faktu powtórnego wydania decyzji. Rozpoznając sprawę w omawianym zakresie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązując w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Wobec powyższych stwierdzeń i dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego Minister ustalił, że w dniu komunalizacji przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w ocenie organu wynikało, że część dz. nr [...], według stanu na dzień 27 maja 1990 r. była w zarządzie ówczesnej Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w [...]. Zatem zdaniem organu przy wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. znak: [...], doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), a powyższa okoliczność stanowi podstawę do wyeliminowania kontrolowanej decyzji na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez Miasto P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Zatem decyzja nadzorcza (stwierdzająca nieważność) ma charakter decyzji kasatoryjnej, nie zaś przyznającej określone prawa bądź nakładającej obowiązki, a Minister SWiA nie jest właściwym organem do przeprowadzenia postępowania podziałowego, czy rozgraniczeniowego. Minister jako organ nadzorczy wobec decyzji Wojewody [...], nie jest też uprawniony do orzekania o komunalizacji powstałej po ewentualnym podziale działki. Minster wywiódł, że bezsporne natomiast pozostawało, że dz. nr [...] odpowiada dawnej parceli katastralnej nr [...] i na działce tej znajdowały się budynki wykorzystywane na cele gospodarki wodnej (co potwierdziła również kontynuacja władania przedmiotową nieruchomością przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]). Minister SWiA, działając jako organ II instancji wskazał odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. W ocenie organu przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził do zmiany normatywnej, bowiem nie derogował art. 156 § 2 k.p.a., zatem nie miał wpływu na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Admiistracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji wywiodło Miasto P. i zaskarżyło decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r., zarzucając jej naruszenie: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że cała parcela katastralna nr [...] (aktualnie cała dz. nr [...], ark. m. [...], obr. [...]), została przekazana na rzecz Zarządu Okręgowego Dróg Wodnych w [...], - art 28 k.p.a. poprzez nieskierowanie decyzji do strony postępowania, którą jest Skarb Państwa Prezydent Miasta [...]; - art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie do całej dz. nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., jako niezgodnych z prawem, wstrzymanie wykonalności decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że tylko część parceli katastralnej nr [...], a więc część aktualnej dz. nr [...], ark. m. [...], obr. [...], została przekazana Zarządowi Okręgowamy Dróg Wodnych w [...]. W ocenie skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tylko do tej części dz. nr [...], ark. m. [...], obr. [...], która faktycznie została przekazana Zarządowi Okręgowemu Dróg Wodnych w [...]. Skarżący wskazał, że Minister powinien wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, bowiem w świetle ww. wyroku Trybunału nie jest możliwe orzekanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...]. Skarżący podniósł ponadto, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie skierował decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. do Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], czym naruszył art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzoru. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z przepisami prawa, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. był przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Zdaniem Sądu w sprawie został zebrany i prawidłowo oceniony materiał dowodowy, a Minister w zaskarżonej decyzji słusznie – czego zresztą nie kwestionuje skarżący, skonstatował wobec faktu, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. część przedmiotowej działki była w zarządzie ówczesnej Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w [...]. Zatem nie ulegało wątpliwości, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Prawidłowo również organ wskazał, że choć Miasto P. podnosiło (co powtórzone zostało w argumentach skargi), że do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji powinno dojść tylko w części, a nie w całości, to Minister działał i mógł działać jedynie jako organ kasatoryjny i nie był właściwy do prowadzenia postepowania merytorycznego, w tym gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego. Uprawnienie takie przysługuje bowiem wyłącznie na gruncie przywołanych przepisów jedynie właściwemu wojewodzie (art. 18 ust.1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Odnosząc się natomiast do przywołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt 46/13, w oparciu o który zdaniem skarżącego nie jest możliwe orzekanie przez MSWiA na podstwie art. 156 par.1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. należało zdaniem Sądu odnieść się negatywnie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przywołane orzeczenie Trybunału jako wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona. Skarżący bez refleksji co do charakteru omawianego wyroku, okoliczności jego wydania, skutków jakie wywarł, a co za tym idzie możliwości jego stosowania przez organy administracji, chciałby aby również Sąd oparł na nim swoje rozstrzygnięcie. Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wyrok ten ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej. Nie deroguje on art. 156 § 2 k.p.a., natomiast wskazuje na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę. Można w takiej sytuacji uznać, że wyrok ten nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, miałby być ustalany w każdej sprawie, drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Wyrok ten zatem nie mógłby być takim, o którym mowa w art. 145a § 1 p.p.s.a., tj. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania. Tym bardziej wskazując ww. wyrok Trybunału jako jego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145a § 1 p.p.s.a.) zwrócić należy uwagę na intencję tego wyroku. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do tego, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela. Ochrona słusznego interesu obywatela wynika z uzasadnienia tego wyroku. Trybunał wydawał ten wyrok na tle pytania zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający konkretną sprawę. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraźnie i zdecydowanie podkreślał, że dobro obywatela stanowi wartość, którą należy się kierować przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli na podstawie wadliwej rażąco decyzji obywatel nabył prawo lub jego ekspektatywę, należy rozważyć czy ważniejsze jest zachowanie tego prawa, czy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Istotne znaczenie ma również i to, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zapadł na tle sprawy w której, po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W latach 40-tych organ dekretowy nierzadko traktował ten termin jako termin procesowy, przywracalny i w związku z tym tak orzekł w 1948 r. w swej decyzji. Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru w orzecznictwie termin ten był traktowany jako termin prawa materialnego, nieprzywracalny (por. np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96). Na tle sprawy, w której zapadł wskazany wyżej wyrok o sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że danie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, jest wyłączone m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. Wskazywana zatem przez skarżących podstawa wznowienia z art. 145a § 1 k.p.a. nie potwierdziła się na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ wyrok o sygn. akt P 46/13 zapadł w zupełnie innych realiach. Reasumując, skoro wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to wyrok ten nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. poprzez brak skierowania decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. do Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...]. Zaskarżona decyzja skierowana została bowiem do organu reprezentującego Skarb Państwa zgodnie z brzmieniem art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.