I SA/Wa 1088/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 roku nr [...] Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 roku nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Zakładu [...] w R. działkami nr [...] i [...] położonymi w K. przy ul. [...], obręb [...] w części dotyczącej dawnej działki nr [...], która weszła w skład działki nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 roku nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464) stwierdzono nabycie z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Zakład [...] w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2, która weszła w skład działki nr [...] ujętej w decyzji uwłaszczeniowej, stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 roku. Nieruchomość stanowiła współwłasność A. Z., S. K. i A. D.. Zatem w dniu 5 grudnia 1990 roku grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa, istniało też prawo zarządu jednostki uwłaszczonej, które wynikało z decyzji Geodety Miejskiego w K. z dnia [...] marca 1990 roku. Byli współwłaściciele działki nr [...] wystąpili w 1991 roku o jej zwrot i sprawa została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z dnia [...] września 1992 roku odmawiającą zwrotu wywłaszczonej działki. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyczyną odmowy zwrotu wywłaszczonej działki były ustalenia merytoryczne stwierdzające, że działka nie stała się zbędna na cel określony przy jej wywłaszczeniu, nie zaś wydanie decyzji uwłaszczeniowej. Wcześniejsze wydanie decyzji uwłaszczeniowej nie miało zatem wpływu na ostateczne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ naczelny wywiódł zatem, że brak jest podstaw do uznania, iż ww. decyzji uwłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1992 r. w zakresie dawnej działki nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponadto z akt nie wynika, aby zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 kpa. Pominięcie zaś w danym postępowaniu osób, które miały interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. D. W skardze zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 12, 35, 36 kpa. Naruszenia te polegały w szczególności na uznaniu przez Ministra Infrastruktury, ze interes skarżącej nie został naruszony, w sytuacji, gdy jako była współwłaścicielka nieruchomości nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym uwłaszczenia tej nieruchomości co stoi w sprzeczności z bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych. Ponadto skarżąca podniosła, że dla postępowania o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego postępowanie o zwrot nieruchomości ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Brak zatem zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania o zwrot nieruchomości stanowi rażące naruszenie ww. przepisu. Jako ostatni zarzut skargi wskazano naruszenie przy rozpoznaniu sprawy terminów wynikających z przepisów kpa. Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga skargę w ramach sprawy, nie będąc jednak związany jej zarzutami. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod tym względem sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury była ocena decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., dotyczącej uwłaszczenia Zakładu [...] w R. działkami nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonymi w K. przy ul. [...]. W sprawie bezsporne jest, że w dniu 15 lutego 1991 roku do Urzędu Rejonowego w K. wpłynął wniosek dawnych właścicieli o zwrot wywłaszczonej działki nr [...], która weszła w skład objętej decyzją uwłaszczeniową działki nr [...]. W dniu 3 marca 1991 roku zostało wszczęte postępowanie w tej sprawie. Wniosek powyższy został rozstrzygnięty ostateczną decyzją z dnia [...] września 1992 roku odmawiającą zwrotu wywłaszczonej działki. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 1992 roku stwierdzono nabycie z dniem 5 grudnia 1990 roku na rzecz Zakładu [...] w R. prawa użytkowania gruntu położonego w K., oznaczonego jako działki nr [...] i [...], a zatem w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. Zatem postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało wszczęte przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Minister Infrastruktury decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] oparł na przekonaniu, że w dniu 5 grudnia 1990 r. dawna działka nr [...] (która weszła w skład działki nr [...]) stanowiła własność Skarbu Państwa, istniało też prawo zarządu jednostki uwłaszczonej, stan taki istniał też w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, a wobec tego spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia. Poza tym z uzasadnienia decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika, że przyczyną odmowy zwrotu wywłaszczonej działki nie było wydanie decyzji uwłaszczeniowej, lecz to, że nie stała się ona zbędna na cel określony przy jej wywłaszczeniu. Zatem w przedmiotowej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Powyższy pogląd należało uznać za błędny. Zarówno w orzecznictwie Sadu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok SN z dnia 8 lutego 1996 roku, III ARN 65/95, OSNAP i US 1996, nr 16 poz. 219 oraz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 roku, I Sa 2096/98 poz. 45508) panuje utrwalony pogląd, że uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno stanowić przeszkodę do wszczęcia postępowania lub winno skutkować jego zawieszeniem do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Gdyby bowiem istniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, a nastąpiło jego uwłaszczenie, to naruszałoby rażąco prawa osób trzecich. Postępowanie uwłaszczeniowe powinno być zatem zawieszone, do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości, ponieważ uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Bowiem o naruszenie praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z art. 2 ust. 1 ustawy, z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, dajemy pierwszeństwo uprawnionym z art. 2 ust. 1 ustawy, pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem. Natomiast stwierdzenie w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, że uprawienia z tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza danie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom osób trzecich. Skoro roszczenia byłych właścicieli do nieruchomości mają pierwszeństwo, to organ powinien rozważyć, czy możliwe było uwłaszczenie Zakładu [...] w R., gdy pozostawał jeszcze nierozpoznany wniosek dawnych właścicieli nieruchomości o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz czy wobec tego kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy takiej oceny nie dokonał, wychodząc z błędnego założenia, że okoliczność ta nie ma znaczenie w sprawie w sytuacji gdyż powodem odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były inne przesłanki niż wydanie decyzji uwłaszczeniowej. W świetle powyższego należy przyjąć, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona i obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 77 i 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że skutkować muszą uwzględnieniem skargi i uchyleniem obu decyzji nadzorczych wydanych przez Ministra Infrastruktury w sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzorczy - biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej przez sąd wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1990 roku dokona oceny czy decyzja uwłaszczeniowa Wojewoda [...] z dnia [...] lipca 1992 roku wydana przed rozpoznaniem wniosku następców prawnych, byłych właścicieli nieruchomości, o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a. i w dalszej kolejności zbada czy nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących uchybienia przez organ odwoławczy terminom załatwienia sprawy należy stwierdzić, że z akt sprawy wynika w sposób oczywisty, że załatwienie sprawy nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 35 § 3 k.p.a., albowiem nastąpiło po upływie ponad miesiąca od wpływu odwołania (nie miały przy tym miejsca okoliczności wymienione w art. 35 § 5 k.p.a.). Brak w aktach zawiadomienia strony o przyczynach przekroczenia terminu świadczy o naruszeniu art. 36 § 2 k.p.a. Stwierdzając powyższe uchybienie należy podkreślić, że terminy załatwiania sprawy mają charakter procesowy. Ich upływ ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji (v. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1998 r., I SA/Ka 1215/96, niepubl.). Z tych względów naruszenie tych przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.