I SA/Wa 109/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.P., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] przyznającą Z.G. zasiłek celowy w wysokości [...] zł na dofinansowanie czynszu w czerwcu 2011 r. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. przyznał Z.G. zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie czynszu w czerwcu 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 16 maja 2011 r. skarżący wystąpił o pomoc finansową na spłatę zadłużenia czynszowego, na opłacenie czynszu bieżącego, na zakup żywności, pomoc w zakupie karty do telefonu i biletu komunikacji miejskiej oraz na zakup środków czystości. W toku postępowania ustalono, że Z.G. ma [...] lat, jest osobą samotną o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie pracuje, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny o pow. [...] m², którego zadłużenie na dzień 30 kwietnia 2011 r. wynosiło [...] zł, od maja 2011 r. czynsz wynosi zaś [...] zł. Organ zaznaczył, że Z.G. utrzymuje się z pomocy społecznej i w okresie od stycznia do końca kwietnia 2011 r. otrzymał z tego źródła [...] zł. W lutym 2011 r. wnioskodawca zawarł z kolei kontrakt socjalny, w którym zobowiązał się do aktywnego poszukiwania pracy, uaktualnienia uprawnień zawodowych oraz podjęcia działań w celu zamiany mieszkania na mniejsze. Wniosek o zamianę mieszkania złożony został w dniu 2 maja 2011 r. W ocenie realizacji kontraktu wskazano natomiast, że Z.G. wywiązał się z ustaleń częściowo, bowiem nie pozyskał stałego źródła dochodu i nie usamodzielnił się. Poszukiwał wprawdzie pracy jednak nieskutecznie. Zdaniem organu wnioskodawca posiada własne możliwości i uprawnienia do poprawy sytuacji, których nie wykorzystuje. Przy podejmowaniu decyzji przyznającej świadczenie wzięto zaś pod uwagę wnioskowane cele, sytuację zdrowotną i finansową wnioskodawcy, stopień zaspokojenia niezbędnych potrzeb, własne możliwości do poprawy sytuacji, jak również możliwości pomocy społecznej, w tym wysokość środków jakimi dysponuje Ośrodek. Organ wskazał jednocześnie, że wniosek o przyznanie pomocy na zakup żywności, środków czystości, pomoc w zakupie karty do telefonu i biletów komunikacji miejskiej oraz na spłatę zadłużenia czynszowego zostanie rozpatrzony odrębnymi decyzjami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z.G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę, stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 7 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), określających zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i podkreślił, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest staranne, odnosi się do indywidualnej sytuacji skarżącego oraz do możliwości pomocy społecznej, działającej w konkretnym środowisku i z konkretnym budżetem, wskazuje na okoliczności, które wpłynęły na wydane rozstrzygnięcie, na częściowe tylko wykonanie postanowień zawartego kontraktu socjalnego. Istotnym zaś argumentem jest opóźnienie w złożeniu wniosku o zamianę mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż organ przyznający pomoc nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony w całości. O wysokości przyznanego zasiłku decyduje zaś każdorazowo organ przyznający zasiłek, zależnie od możliwości jakie posiada oraz potrzeb osób znajdujących się w zasięgu jego działania. Na poparcie stanowiska przytoczone zostało stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z.G. zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 10 § 1 kpa poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności: a) braku sprawdzenia czy skarżący jest w stanie pokryć część czynszu w wysokości [...] zł, b) braku weryfikacji czy skarżący we własnym zakresie może poprawić swoją sytuację, a w szczególności czy może podjąć pracę, c) niewyjaśnieniu okoliczności związanych z możliwością zamiany mieszkania na mniejsze, w sytuacji gdy brak jest podstaw do takiej zamiany, d) pominięcie dowodu z pisma Urzędu [...] (Wydział Zasobów Lokalowych) z dnia 17 sierpnia 2011 r., - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego w pełnej wnioskowanej przez niego wysokości w związku z okolicznościami, które po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego nie powinny być brane pod uwagę przez organ, podczas gdy wnioskowana przez skarżącego wysokość jest uzasadniona jego trudną sytuacją materialną i jednocześnie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części nieuwzględniającej wniosku skarżącego o dofinansowanie czynszu ponad kwotę [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie podkreślić należy, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zaznaczyć trzeba, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Przy czym nie oznacza to, że pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powołanego przepisu wynika – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jak bowiem wskazano możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć ponadto na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Jednocześnie z art. 4 powołanej ustawy wynika, że osoby korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak m.in. współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, czy też nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że Z.G. spełnia przesłanki określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i przyznały skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] zł na dofinansowanie czynszu w czerwcu 2011 r. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Podkreślić trzeba, że w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczono, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącego (który otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, a przede wszystkim potrzeby dzieci. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji Ośrodek Pomocy Społecznej [...] w 2011 r. na pomoc w formie zasiłków celowych dysponował łącznie kwotą [...] zł. W okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 kwietnia 2011 r. pomoc w takiej formie udzielono łącznie 1088 osobom na łączną kwotę [...] zł, co daje średnio w skali miesiąca kwotę [...] zł, tj. [...] zł dla osoby. Z.G. natomiast ze świadczeń pomocy społecznej korzysta w sposób systematyczny i w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 kwietnia 2011 r. uzyskał pomoc w formie zasiłków celowych, okresowych oraz obiadów na łączną kwotę [...] zł, tj. średnio [...] zł miesięcznie. Ponadto - jak wynika z analizy akt sprawy - oprócz pomocy przyznanej zaskarżoną decyzją, w miesiącu czerwcu 2011 r. otrzymał on pomoc w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w wysokości [...] zł, zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup biletów komunikacji miejskiej w wysokości [...] zł, na uzupełnienie karty telefonicznej w wysokości [...] zł, na zakup środków czystości w wysokości [...] zł, a także pomoc w zakresie dożywiania w formie posiłku od poniedziałku do niedzieli w wysokości [...] zł za jeden obiad. Skarżący otrzymał zatem pomoc w wysokości znacznie przewyższającej średnią miesięczną wysokość zasiłku celowego przewidzianą w tym okresie przez Ośrodek Pomocy Społecznej [...] na pomoc osobom ubiegającym się o to świadczenie. Nie można zatem uznać, że organy pomocy społecznej przyznając wnioskodawcy zasiłek celowy w miesiącu czerwcu 2011 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie czynszu naruszyły granice uznania administracyjnego. Jak wskazano o wysokości przyznanego świadczenia decydowały nie tylko potrzeby skarżącego (który otrzymuje stałe wsparcie z Ośrodka Pomocy Społecznej) i cel pomocy, ale również możliwości finansowe tego Ośrodka i potrzeby innych osób, objętych jego pomocą. Podkreślić przy tym należy, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Innymi słowy zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Zasiłek celowy nie może być podstawowym źródłem utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Zauważyć także trzeba, że koniecznym warunkiem do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego jest m.in. współdziałanie z ośrodkiem pomocy społecznej, w celu poprawy trudnej sytuacji życiowej i finansowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący, zawierając w dniu [...] lutego 2011 r. kontakt socjalny, zobowiązany został m.in. do podjęcia działań w kierunku zamiany mieszkania na mniejsze, co umożliwiłoby uzyskanie dodatku mieszkaniowego oraz wpłynęłoby na obniżenie opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił co prawda ze stosownym wnioskiem, jednakże zrobił to dopiero w dniu 2 maja 2011 r., w sytuacji gdy z dniem [...] kwietnia 2011 r. (co wynika z powoływanego w skardze pisma Urzędu [...] z dnia 17 sierpnia 2011 r.) stracił tytuł prawny do mieszkania. Nie można zatem uznać, że skarżący z należytym zaangażowaniem podejmuje działania w celu poprawy swojej sytuacji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w granicach uznania administracyjnego i nie można im zarzucić niezgodności z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 oraz art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.